中国教育

　　2、地方教育制度创新的合法性和可能性

　　（1）政治合法性的要求

　　政府是为公共利益而产生的，也是政府统治合法性的基础。地方政府为制度创新主体的法律地位，首先是建立在法制基础之上的。1982年，新中国的第四部宪法诞生，确立了发挥地方政府主动性、积极性的原则，扩大了地方政府的某些职权。《宪法》第3条规定“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”同时修订了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。1984年，制定了《民族区域自治法》，1986年，再次修订了《地方组织法》，重新确立了地方政府作为地方国家行政机关的地位，并且扩大了地方政府的制度创新权力。

　　教育立法同样对地方政府的行政权力加以确定。《中华人民共和国义务教育法》规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。《教育法》也对地方各级人民政府的管理权作了具体规定。从法理上看，地方政府对于地方教育变革的主导权力，则有两个主要的来源：国家主权和国有产权。作为国家主权的行使者，政府代表国家对自己主权范围内的一切事物享有管辖权。另一方面，作为公共教育资源的供给者，政府享有基于其产权的所有权、支配权和使用权。

　　（2）权力下放提供了地方制度创新的可能性

　　十一届三中全会以后，我国确立了以市场为取向的经济体制改革，我国的管理体制和财政体制经历了一个由集权到分权的过程。这也是不断调整中央和地方关系、逐渐向地方放权的过程。1993年“分税制”的实施，地方的财政权利得到了确立和扩大，使得地方经济得到较快的发展。1985年以后，教育管理权也实施了下放。地方政府拥有了一定的财政自主权，使得地方政府可以根据本地区的实际情况，形成具有不同特色的地方教育发展范式。

　　十六届三中全会提出的科学发展观，十六届六中全会提出了建设和谐社会的目标，为地方制度创新提供了新的理论空间、政治空间和文化空间。2000年以来，一系列相关制度的出台，为地方政府的创新实践提供了日益增大的制度空间。

　　（3）社会诉求形成制度创新的推动力量

　　“各种社会制度的实质是利益制度，是为了一定阶级、阶层、集团和一定认的利益而制定的。不管社会制度的代言人使用何等漂亮的词句，也掩盖不了社会制度的这一实质。” 教育制度也是如此，来源于个人追求自身教育利益的理性活动。无论是政府还是市场，都要考虑到社会的需求和期待，因为“如果我们不充分理解我们运作的制度的动力，我们将会冒对我们的事业和未来失去控制的危险” 社会的存在使政府和市场在自身发展逻辑之外，又获得了一种价值的约束和指向性。社会强烈的教育诉求和压力，可以转化为促进地方教育制度创新的强大动力。

　　3、地方政府在制度创新中的作用日益趋强

　　（1）地方政府是制度创新的“第一行动集团”

　　制度经济学的代表人物诺斯认为，制度安排基本上分两类，一类是民间组织自愿达成的协议、契约，另一类就是政府作为主体供给的一种强制性的制度安排。为此，诺斯等充分肯定政府在制度创新中独特的作用，“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。” 可见，在由个人、团体、政府主导的制度创新中，政府进行的创新最为重要。

　　政府是社会制度的主要供给者，在教育制度创新过程中发挥着主导作用，但政府的主导作用正在发生深刻的变革。有学者认为，由于放权让利政策的实施，经济利益逐渐独立化的地方政府，直接从事能导致地方利益最大化的制度创新活动，地方政府正在成为制度变迁中的“第一行动集团。” 制度变迁的模式也将由“中央政府主导型”逐步转向“中间扩散型制度变迁”转变。最终过渡到与市场经济内在要求相一致的自下而上的“需求诱致性制度变迁”。中央政府在制度变迁过程中的角色，逐渐从对改革内容和改革路径的“事先安排”转变为对地方政府进行自主创新进行“事后追认”。

　　（2）地方政府竞争推动地方制度创新

　　对中国经济体制改革和经济发展成就的研究，有学者从政府间竞争的角度论分析了地方政府推动制度创新的机制，政府间的竞争和对政绩的追求，导致了制度的变迁。

　　地方政府竞争是指不同行政区域的地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。这一竞争在某种意义上就是制度创新的竞争，相互竞争的地方政府只有进行制度创新，才能创造持续性的竞争优势。为了获得地区发展的优势，必须努力创造和实践新的制度，淘汰不符合形势需要的低效、落后的旧制度。而一旦有效的制度被创造出来，获得很好的效益的话，就会被别的地区学习、仿效，一个有效的制度就迅速推广开来。因此，可以说地方政府竞争提供了地方政府制度创新的动力和环境，有力地推进了制度创新。

　　（3）区域竞争与地方制度创新的关系

　　由于地区经济发展具有不平衡性，不同地区所面临的问题差异极大；即使是同一问题，所要处理的轻重缓急也各不相同，这就在很大程度上决定了不同经济区域对教育体制改革的迫切性、创新性存在不同的要求。由于这一需求无法通过中央政府统一的教育制度变革来解决，所以，地方政府便成为这一变革与创新的必然主体。我国经济改革的实践已经证明：政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆，而且越是接近具体环境，政府直接创新的动力越大，中国地方政府在改革中比较活跃的原因即在于此。

　　比较而言，在经济发达地区对体制创新的要求，往往更为敏感和强烈。因为经济发达地区遇到的新情况、新问题较多，人们对新观念的接受能力也相对较强，因而对改革滞后的体制有着更为强烈、更为迫切的要求，从而使得这些地区最容易成为各种体制改革与创新的试验区。

　　（4）地方政府作为主体推动制度创新的优势

　　从制度需求和供给角度分析，地方政府既是制度的需求者，也是制度的供给者。这双重角色决定了地方政府在制度创新中具有十分突出的位置。郭小聪在《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》中认为，“一般来说，层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大；而层级越低的地方政府，推动诱致性制度安排的作用越大。”

　　地方政府作为主体推动制度创新的优势主要体现在：与中央政府相比，地方政府由于受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力，因此，地方政府的教育制度创新，从内容到形式都更能与本地实际情况相结合，更能反映民众的需求偏好，使公共产品的供给行为更具有针对性。

　　地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，更拥有信息优势和群众优势。这使得地方政府能在改革决策中关注各教育组织和个人的创新意图及预期收益，能够争取新制度在局部范围内的合法性。地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。

　　另外，在制度环境的营造中，地方政府也具有其他主体无法替代的优势。因为在制度变迁过程中，教育创新规则很多是需要有配套的正式规则来确定，地方政府正是实施制度构成中的“实施机制”的主体。它也会在非正式制度的营造发挥重要作用，为推进制度创新创造相关的条件和环境。