中国教育

　　为鼓励、传播和推广地方教育制度创新，21世纪教育研究院、南都基金会等机构于2008年举办了首届“地方教育制度创新奖，”产生广泛的社会影响。2010年，进行第二届地方政府教育制度创新奖评选。通过案例征集，可以看到近年来已经形成教育改革良好的整体氛围，具有制度创新意义的改革实践逐渐增多，地方教育制度创新正在进入一个活跃期。

　　区别于政府系统内部的自我评价，地方教育制度创新奖采取由民间组织来评价政府。举办人民满意的教育，必须有广泛的公众参与，必须有社会参与评价的方式和渠道。依据严格的评审程序，由民间机构、专家学者、大众媒体和公众对政府绩效进行评估，其结果往往更为公正、客观，更有公信力。这一评选方法是学习由中共中央编译局比较政治与经济研究中心与中央党校、北京大学等有关机构联合发起的“中国地方政府创新奖”。事实上，这也是世界上很多国家的普遍做法，如由哈佛大学肯尼迪政府学院承办的“美国政府创新奖”，对美国各级政府的创新活动进行独立的研究与评估，具有很强的影响力和很高的权威性。

　　为了深入研究和推进地方教育制度创新活动，21世纪教育研究院围绕本届创新奖的案例征集和评选，对地方教育制度创新的理论和实践开展专题研究，形成本研究报告。

　　一、地方教育制度创新的理论和背景  

　　1、制度创新的概念界定

　　地方：地方相对于中央而言。我国行政管理级别设置分为五级行政。自上而下分为中央、省（直辖市）、地级市（自治州、区）、县以及乡镇。相对于中央来说，省以下均可称之为地方。

　　政府：广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。狭义的政府仅指行政机关。一个国家的政府又可分为中央政府和地方政府。政府一般具有四项基本职能，分别为政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能。我国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。教育作为社会管理和公共服务重要组成部分，是我国政府的重要职能之一。

　　制度：制度一词有着众多的定义，广义地讲，制度就是人类交往的规则。《现代汉语辞典》对制度有两种解释：（1）要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。（2）在一定历史条件下形成的政治、经济等方面的体系。著名经济学家道格拉斯.C.诺思认为“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更规范地说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。” “制度由正式约束（规则、法律宪法、等）、非正式约束（行为规范、习俗和自我施加的行为准则等）及其实施特性构成。”

　　教育制度： 《教育学基础》给出的定义是“教育制度是指一个国家各级各类教育机构与组织的体系及其管理规则。它包括相互联系的两个基本方面：一是各级各类教育机构与组织体系；二是教育机构与组织体系赖以存在和运行的一整套规则，如各种各样的教育法律、规则、条例等。” 教育制度自身的特点被概括为：客观性、取向性、历史性、强制性。

　　教育制度是一个国家各种教育机构和教育规范系统的总合。它可分为三个层次：一个是教育根本制度，主要指国家教育方针；二是教育基本制度，包括教育体制，学制和各种教育政策；三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如考试制度、评价制度、管理制度。

　　教育行政管理体制：在我国，各级政府是教育管理的主要主体。从一般行政和教育行政的关系来看，我国实行的是教育行政管理体制依附于一般行政，不具有独立性。各级教育行政组织均为各级政府职能组成部分，教育行政管理是政府社会管理职能之一。与五级行政管理体制相对应，教育行政管理体制也是自上而下，各级政府分别设置相应的管理部门专门负责教育事业的管理，形成了教育部（隶属于国务院）--教育厅（隶属于省级政府）--教育局（隶属于地级政府）--教育局（隶属于县级政府）--教育办公室（隶属于乡级政府）格局。针对教育管理重心过低的现象，2001年，国务院办公厅专门发文，要求“乡镇人民政府不设专门的教育管理机构”，同年颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出基础教育管理实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。因此，目前我国教育行政管理体制是四级管理体制，县级教育局是管理基础教育的基本单位和执行组织，乡镇一级不再设立专门的教育管理机构。

　　创新：《现代汉语词典》对创新的解释是“抛开旧的，创造新的。”因而，改革、改造、创造、创作、开拓、开发、发现、发明都被视为是创新的具体表现形式。

　　广义的创新是在更高层次和哲学范畴来使用的，是指人们在实践中通过研究发现了关于自然、社会和人本身及其它们之间的相互作用的新过程、新本质和新规律，以及运用这种新的认识发明了新的技术，首创了新的实践方法，创出了新的事务的活动与过程。

　　制度创新：制度创新最早来自经济学领域的制度变迁理论。任何制度都不是一成不变的。所谓制度创新是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革。即创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，是制度的替代、转换、交易与创新的过程。因此，制度创新又可称之为制度发展、制度变迁。

　　存在两种基本的制度变迁类型：由政府主导、自上而下推进的强制性制度变迁（也称供给主导型制度变迁）；由社会、基层组织和个人主导，自下而上发生的诱致性制度变迁（也称需求主导型制度变迁）。