中国教育

　　3、制约制度创新的主要障碍

　　虽然从两届评选活动来看，地方教育制度创新案例不断增多，但是从全国范围来看，一方面总量还是不足，另一方面是发生改革的区域比较集中。不可否认的是，地方教育制度创新还面临很大的障碍和阻力，其中有些是地方政府主导型教育制度创新内在的制约。概括来说，主要有以下几方面：

　　(1) 观念制约。观念是行动的先导，制度是观念的载体。先进的教育理念，先进的管理文化、先进的思想观念是制度创新的基础和前提。没有先进、科学的发展理念，就没有教育创新。观念制约的另一个表现是创新能力不足，即创新主体的有限认知能力，致使一些地方政府制定教育的创新政策方案创新目标模糊，可操作性差，从而影响教育实践。

　　（2）利益格局调整的阻力。任何改革创新都会涉及到利益的调整，尤其是制度层面的创新属于规则的变化、利益的重新分配，自然会遭到既得利益群体的反对。在很多情况下，改革的压力主要来自于既得利益集团的压力。教育系统又属于利益相关性组织，任何具体制度的调整都会涉及很多群体的切身利益，所以往往压力更大。

　　（3）创新经费不足。教育发展以一定经济发展为基础，教育工作对财政能力有很大的依赖性，特别是很多教育历史遗留问题的解决，都需要财力的支撑，这也在一定程度上可以解释为什么教育创新案例比较集中在经济发达地区。经济欠发达地区受财力制约，争取更多的经费往往是教育行政领导最重要的工作内容，经常会面临很多事情想做做不成，一些制度创新往往因为财力匮乏而难以成为现实。

　　（4）创新自主权有限。在我国现行的行政管理体制中，权力仍然比较集中，干部主要由上级组织任命，地方干部主要对上负责。地方政府作为上级政府的派出机构，虽然有一定的自主权，但最终各项权力仍然属于中央政府和省级政府，因此，地方政府经常面临责任较多而权力较少，很多事情只能奉命行事，在制度创新上地方政府拥有很少的话语权，缺乏与上级政府“讨价还价”的能力的境地，导致创新空间较小。这也是目前的创新案例中实质性的行政管理体制改革较少的一个原因。

　　（5）决策过程中教育主体的缺位。地方政府主导型的教育制度创新，发端于地方政府最先看到制度创新的必要性及由此带来的收益，在地方政府组织内部达成共识。但是，创新方案的实施，必然涉及更大的群体和利益相关方，能否得到行政系统、学校校长、教师和家长的支持，往往决定着改革的前途。在创新实践和决策过程中，如果缺乏公开和民主的程序，公众参与不足，就会导致创新方案难以实施。

　　（6）创新的连续性、可持续性低。由于我国政治生活中事实上存在的“人治”色彩，教育制度创新在很大程度上受主要领导人去留的影响，经常出现“人存政存，人去政去”的现象，导致教育变革缺乏整体性和连贯性。这提示我们必须重视创新团队的建设，使改革后继有人；同时，尽可能将那些比较成熟的改革举措通过制度化、法制化的方式固定下来。