中国教育

　　如果以上还只是决策简单化，那么，扔下耗资巨额财政的基础教育而下放给层次较低的县和乡（镇），于中央政府则难免有逃避或推卸责任之嫌。须知，早在20世纪80年代初期中央就曾将全国划分为14个贫困片，涉及6084个乡、225个县、13个省（自治区），后经增划、调整，全国贫困地区为18个片，涉及331个县、21个省（自治区）。国务院成立贫困地区经济开发领导小组，拨专款贴息贷款对这些地区进行经济扶持。⑦很显然，这些依靠贴息专款扶贫的贫困县和乡（镇）是无财力独自承担本地区义务教育经费的，但义务教育经费投入体制却如是要求。形成这样的矛盾，不能不说教育体制改革决策本身失误所致。

　　2．内在性与政府扩张导致政府失灵

　　内在性（internalities），是政府部门及其官员追求自身组织目标或官员自身利益而非公共利益或社会福利的现象。政府，作为由若干成员组成的部门，其自身的内在目标，是用以诸如评价成员绩效、确定工资、津贴和福利、提升，与上下级或邻近组织比较获得分配预算等等的标准，或者说，是指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。即所谓“政府越来越表现为政府工作人员的政府，首先表现为首长的政府”。⑧

　　20世纪80年代中期以后，县、乡（镇）地方政府无选择地接受了承担义务教育责任的体制，并纳入工作中的重要内容。既是一项重要工作，义务教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府实现工作目标与否的重要指标。与其他工作目标一样，义务教育的推行与地方政府官员及工作人员的工作业绩，进而权力范围、职称、薪金、福利、升迁等等直接相连，成为官员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县、乡（镇）政府部门及其官员推行九年义务教育，就其决策或实施，都不免从部门利益（比如争取业务开支预算、上级补贴等）和官员自身利益（比如个人政绩、待遇、连任、升迁等）出发，而义务教育的公平、公正、提高国民素质等等公益性则非首先考虑因素。仅此而言，地方政府发展义务教育已存在极大的非公共性。若具体到各地“普九”验收，便是“上有政策、下有对策”，乡（镇）设法对付县级政府，县则想法通过地（市）和省政府的检查、评估。其中，大量开支并非用于发展义务教育本身，却最终计入义务教育成本，增加实际教育成本，降低办学效率。这在贫困地区表现得尤为突出，只要能通过验收，地方官员政绩增辉，成为本级政府部门及其官员自身发展的重要筹码，也对邻近政府部门及其官员产生发展义务教育的非公共性激励，使地方政府内部效应加以强化和扩散。

　　另一方面，若不考虑“普九”验收这样的“刚性”因素，内在性则使地方政府极度忽视其发展义务教育的基本责任，因为教育发展毕竟是软指标和较长期目标，与官员任期联系更为直接的不一定是教育发展水平，GDP的上升、招商引资、公路、桥梁诸如此类于本届政府和官员任期可以立竿见影。因此，义务教育发展于地方政府及其官员的内在目标实现最多也只能起到“补白”之功效。若要让发展义务教育在软指标环境下实现较大的内在目标，最好的办法是扩大权力且又降低工作压力、提高人员福利，因之扩大机构规模、争取较多管理预算等政府扩张行为随即产生。比如，80年代初期乡（镇）基本没有专门教育管理机构，当时的区公所（县派出机构，辖若干乡）只设一专职“文教干事”，配合县教育、文化行政部门协调本区教育、文化事宜。后来设专门、独立的教育办公室，人员骤增，有的多达20人以上。90年代初期前后开始撤区建镇，乡（镇）教育办公室成为我国最基层教育行政部门，人员编制更为齐备。但事与愿违，增加了一级教育行政部门，同时也增加了管理预算和义务教育成本，使原本非常紧张的义务教育经费更加捉襟见肘，而且管理层次增加也相应延伸多级官僚弊端。

　　至于官僚机构的低效率、寻租及腐败所致政府失灵在义务教育供给上的表现亦比比皆是，限于篇幅暂不多论。

　　鉴于以上认识，可以看出，虽然由于市场失灵而不可完全通过市场向社会提供义务教育，但却不能因此而认为完全通过政府提供义务教育便是最好办法，政府失灵的各种表现都直接或间接地存在于政府提供义务教育过程之中。因此，我们既要相信政府在义务教育投入上的责任和作用，也不能迷信政府真正可以解决好义务教育的供给问题。在传统的政府投入体制下引入竞争机制，打破公共产品生产和供给的垄断格局，在政府和市场之间的关系中寻找二者的相互补充，也许是理论研究和教育实践均应着力探索的新问题。