中国教育

　　其二，公共产品或融合产品中的公共产品要素存在正外部效应，“搭便车（free rider）”现象难免，因此，公共产品或融合产品中的公共产品要素若以市场交易方式向社会提供，其市场价格往往不能真实反映成本，导致供给不足。这一点在义务教育上表现得非常充分。 于家庭，儿童入学之效益不能为家庭所独占，受教育的结果也将产生提升一定社区人口综合素质得以提升、形成良好社会风气、改善治安秩序、提高环境保护意识等等家庭之外的社会效益。于地区和教育机构，实施义务教育的结果不仅有益于教育机构所在地区，且由于人口社会流动，外在于家庭的社会效益还将进一步外溢至其他地区，将为他地区所共享。义务教育的这种外部效应往往导致教育经费投入不足，难怪某些基层地方政府（尤其是贫困地区）缺乏教育经费投入的真实热情。

　　以上两方面因素导致义务教育的实施成本不能为其市场价格（学费）所真实反映。若学费全面反映成本，家庭和地区将支付包括外部效应在内的一切费用，而外部效应的获益者却免费搭了便车。对于这种外部效应的矫正，也许由政府出面通过公共税收支付义务教育的实施成本更为恰当。在此，义务教育从其产生至发展各国均由政府供给便获得了经济学意义上（仅此而论，并不排除其他意义）的支持。也是在此意义上，政府成为协调发达地区与贫困地区义务教育同步发展的重要职能，以避免义务教育发展中的不公平现象。因此，义务教育的提供方式由非市场的政府来承担成为各国义务教育发展的必然选择。

　　（二）政府失灵——政府不是义务教育的唯一供给者

　　但是，政府的行为也有局限性，同样会失灵。对此，被称为“新政治经济学”的公共选择理论（public choice theory）进行了较系统的研究，提出了一套完整关于“政府失灵”（government failure）的理论，可谓对西方国家市场经济发展过程中政府与市场关系的理论反思，对我们认识义务教育之政府提供方式问题也值得参考。政府失灵主要表现在公共决策失误、内在性与政府扩张、官僚机构的低效率和寻租及腐败等几个方面，在此仅通过对前两个方面的认识来观察由政府提供义务教育时所产生的某些失灵现象。

　　1．公共决策失误导致政府失灵

　　市场决策以个人作为决策主体，以私人产品为对象，并通过“货币选票”来实现；而政府的公共决策以集体为决策主体，以公共产品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场（即用投票来购买公共产品）来实现。因此，公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。这非但不能补充市场机制的作用，反而可能加剧市场失灵，带来巨大资源浪费。

　　1985年我国颁发《中共中央关于教育体制改革的决定》（下称《决定》），明确提出了“分级办学、分级管理”的基础教育管理体制，同时也将基础教育（在地方主要是义务教育）的经费来源锁定在各级地方政府，实质是主要落实最基层的县、乡（镇）级政府。该体制虽然调动了地方政府的办学积极性，但从此义务教育生存与发展的财力基础却被构筑在各地经济发展极不平衡的县、乡（镇）政府身上。继之，1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布，该体制得到进一步强化，发展义务教育的责任终归县、乡（镇）政府。加之，《决定》还提出以政府为主体、多渠道筹措教育经费的基础教育经费来源体制，这对发达地区并非困难之事，但对贫困地区则无疑成为变相加重农民负担的一项政策根源。

　　所以作出这一体制决策，很大程度上受经济体制改革的影响。经济体制改革的成功集中体现于管理权限从高重心向低重心的转移，即将人民公社对农业生产的管理权限下放到经济活动微观主体——农民家庭，这符合经济过程中“谁投资、谁受益”的基本原则，自然能够调动农民的生产积极性。当时的企业改革，租赁也罢承包也好，都不过是将生产作业及其管理权限尽可能下放，将效益与生产直接联系。此一成功，极大地鼓舞着决策者，以为教育体制亦然，因而也以权限的高重心向低重心转移为改革之核心目标。本来，从较宽泛意义看，教育适应经济发展应为当然，但若因此而模仿经济体制改革，则是决策的简单化所致。因为教育——尤其义务教育——并非一般经济活动以生产私人产品为目的，而是生产和提供集公共产品和私人产品于一体的融合产品，此地之教育发展并不排除彼地从中获益，比如，受教育人才的社会流动就将此地之教育成果转移至彼地。这对于一个县、乃至一个乡（镇）来说，若本来财政就非常紧张，而要承担不能为自己独享成果的全部义务教育投入责任，势必缺乏动力，至少也将抵消或部分抵消由于管理权限下放所激发的兴学热情。