中国教育

　　五、控制权与“合理回报”政策选择

　　由于民办学校的举办者拥有学校的控制权，并完全可以通过这种控制权获取一定的经济的和非经济的回报，因此，政府政策的制定就应该承认这种“财产权利”。“合理回报”政策就是对这种现实做出的理性应答。在解决了“是否”可以取得“合理回报”的争论后，就需要对“合理回报”的方式、比例等具体内容做出进一步的规定。通过这种规定，既要给予民办学校的投资者和创办者足够的激励，让他们不必说假话、做假帐就可以堂堂正正地获得“合理”的回报，又要考虑政策的公益性，以维护学生利益和学校的长远发展，还需要考虑到政策的可操作性、适应性等，即要综合考激励性、公益性、合理性、可操作性、适应性等政策目标或价值维度[14]。因而，“合理回报”具体政策的选择也同样是一件意义重大而任务艰巨的工作。而是否承认并充分考虑到举办者对学校拥有控制权，将对“合理回报”具体政策的选择及其政策效果产生极其重要的影响。

　　在考虑民办学校取得“合理回报”的具体方式时，可以有多种政策选择，而每一种选择都有其优势也有其不足。以下对这些回报方式作具体分析，并重点考察举办者拥有的控制权对这一政策选择的影响。

　　（一）与投资额相联系的回报方式。

　　该回报方式的优点在于可以鼓励投资民办教育，因为回报多少由出资额来决定。其实施条件是需要界定出资人对学校的投资额。由于我国民办学校已经有20多年的历史，在以往举办学校时，对出资额没有明确的记录，对经费的使用也没有严格的监督，因而很难核实出资人的原始出资，而且对学校的投入有一个不断追加的过程，要核实出资人在整个办学过程中的出资额就更为困难。与此相关的另一个重要困难是，在此方案中，需要明确区分出资人的出资、政府的资助以及学校收入中用于学校发展的投入。但由于普遍存在财务管理比较混论的现象，这种区分工作将十分困难，举办者往往将对学校的所有投入都视为自己的投入。由于举办者拥有对学校资产的控制权，如果要按出资额给予回报，将出现的政策后果可能是：（1）出资人虚报出资额以图获得更多的回报；（2）举办者拒绝将学校办学结余用于学校发展，因为这一投入不能为他们带来回报。

　　（二）与每年办学结余联系的回报方式

　　该回报方式的优点在于可以鼓励学校提高办学效益，增加结余。其前提条件是需要明确办学成本和收益。但众所周知，办学成本的计算是十分困难的，因为涉及学校支出的科目繁多，其中哪些属于办学成本是难以界定的，而且合理的计算方式应该考虑到固定资产的折旧，但我国没有一个学校固定资产折旧的计算办法，近期内也很难制定出一个合理的规定。在此情况下，实际上不可能准确地计算各学校的成本，因而也就不可能得知学校的“办学结余”。与此相联系的是，由于教育活动是一种成本最大化的活动，办学成本可以很高，也可以控制在非常低的水平，而且办学成本的变化对教育质量的影响也难以在短期内准确测度，在此情况下，民办学校的举办者完全有可能利用自己对学校的控制权来调控办学成本，从而也就可以在很大程度上根据自己所需要的“合理回报”来调控办学结余。这就会使有关“合理回报”比例的政策规定失去实际意义。

　　（三）与办学收入联系的回报方式

　　该回报方式的优点在于可以鼓励学校提高办学质量、吸引更多的学生。而其必要条件是需要核定学校的办学收入。由于民办学校中从事多种经营者众多，而且许多学校本身就是由原来从事其他经营活动的公司投资组建，所以要剥离学校的“办学”收入也会有一定的困难。相对而言，学费数是比较容易核定的，因为学生数和每个学生的学费水平是公开的，可以统计和监督。从可操作性的角度看，以学费收入定回报是一种比较理想的选择。但这种回报方式也有可能在短期内产生以下不良政策后果：一是可能导致部分学校只注重办学规模、竞相提高学费水平，而不注重教育质量，使学校成为收取学生学费的“学店”；二是不能鼓励社会对民办学校进行投资，因为“回报”与投入没有关系，从而导致“空手套白狼”现象的增加。

　　（四）组合回报：年度回报加转让回报

　　确定举办者的合理回报需要两个必要条件，即从何处提取回报（回报方式）以及提取的比例。不论以何者为基数，提取比例都不能太低，也不能太高。太低了将影响举办者办学的积极性，或者导致举办者说假话以牟利；太高了则可能影响教育的公益性，因为绝大多数民办学校的收入都以学费为主，将学费的很大比例用于举办者的回报将影响对教育教学的投入，从而危害学生利益。因而合理回报比例的确定也是一个棘手的问题。

　　为有效地解决激励性与公益性之间的矛盾，克服在选择“合理回报”基数和比例时的困境，笔者提出“组合回报”方式。其具体办法是，（1）规定一种相对较低的年度回报方式，如为学费收入的5％左右，也可以根据另外两种回报方式做出规定。（2）举办者在学校停办或退出办学时，经学校董事会同意、主管部门批准，在资产清算的基础上，可以有偿转让其在学校拥有的“财产权利”，转让额由转让人与受让人自由商定，受让人只获得转让人在学校所拥有的权益。（3）在产权转让过程中发生的资产清算、交易等费用由转让人承担。