中国教育

　　三、控制权及民办学校的控制权

　　（一）控制权

　　控制权是各种财产权利中的一种。周其仁在研究公有制企业时，将企业控制权定义为“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权。”[11]在此，用来定义“控制权”的概念是“利用”（使用权）、“决策权”。与控制权意义近似的还有“支配权”、“管理权”、“经营权”等。在本文中，将控制权理解为对财产及其有关事项的重大决策权。控制权可以与财产所有权结合，也可以相分离，例如，企业的职业经理人不拥有企业的财产，却拥有企业财产的投资、运营、分配权。

　　（二）民办学校的控制权

　　1、法律法规对民办学校控制权的规定

　　我国《社会力量办学条例》第21条规定：“教育机构可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项。”《民办教育促进法》第19条更明确地规定：“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”可见，民办学校的控制权属于理事会或董事会。

　　《民办教育促进法》第21条更具体地规定了理事会或董事会的职权，包括：“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹措办学经费，审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。”从这些条款可以看出，理事会或董事会所控制的不仅包括学校的有形资产，也控制学校的制度（无形资产）以及校长的聘用和人员工资（人力资本的使用和收益）。

　　2、民办学校控制权的归属

　　《社会力量办学条例》规定“校董会由举办者或者其代表、教育机构工作人员的代表和热心教育事业、品行端正的社会人士组成”，“首批董事由举办者推选，以后的董事按照校董会规程推选。”这是举办者和创办者进入学校决策机构并获得对学校的控制权的法律依据。举办者通过投资民办教育，将资金的所有权让渡给学校法人，所换取的就是这种成为董事并推选其他董事的权利。通过进入董事会、决定董事会人选并通过影响董事会的决策，民办学校的举办者和创办者就可以拥有学校财产的部分甚至全部控制权。

　　从实际情况看，在由投资创办的民办学校，出资人都会“自然而然”地成为学校最高决策机构——董事会（理事会）的董事长（理事长）以及法定代表人；在滚动发展的民办学校则通常是创办人为校长、董事长（理事长）以及法定代表人。通过这种安排，就有效地实现了举办者对学校财产的控制。从案例一可以看出这种控制权的实现过程。在该案例中，学院董事会的构成与董事会的运作方式实际上反映的是权力分配和利益保证的一种制度安排，由于出资人夫妇分别为终身董事长和终身常务副院长，而且控制了董事会5个席位中的3个，根据“少数服从多数”的议事规则，他们几乎可以通过所有自己想通过的方案。在调查中也发现，学院的运作实际上是控制在出资人一人手中，凡是与钱财有关的都必须经过他“一支笔”审批。

案例一 A学院[2]董事会的构成与出资人的控制权

　　A学院是由出资人与某公办大学合作成立的民办二级学院。根据《A学院董事会章程》，其董事会成员由5人组成，公办大学出2人，出资人一方3名，由出资人夫妇2人和他们选择推荐的1人构成。在董事会中，出资人夫妇二人均为终身董事，并分别担任终身董事长和终身常务副院长。每届董事会任期四年，终身董事不受限制。董事会实行集体领导，少数服从多数的原则。

——摘编自北京大学课题组郭建如等对A学院的调查报告

　　四、控制权与民办学校办学行为

　　我国民间办学者办学的原因和动机应该说是多种多样的，但在绝大多数情况下，办学者办学目的的实现都必须借助于对学校的控制权。从控制权的角度，可以丰富对许多办学行为的认识。

　　（一）出资办学

　　在我国，确实存在捐资办学的情况，但属于少数，绝大多数出资办学者都是在“投资”办学，即希望从办学中获得一定的经济回报。那么，其愿望是如何实现的呢？

　　1、通过办学，以财产所有权换取对民办学校的控制权。

　　对民办学校的投资者而言，他们在出资的同时就失去了其原有财产的收益权，而且其他财产权利也不甚清晰。但是，投资者通过投资民办教育，可以获得对学校事实上的控制权，通过这种控制权，他们不仅拥有对其所投入部分资金的控制权，还可以获得其他更广泛的权利，如对政府资助、社会捐赠、学费收入等资金的控制权，土地的使用权，校长和教师的聘用权等。这一交换过程对他们而言是非常理性的。从案例二可以很清楚地看出这一“理性的交换”过程。在这类案例中，“投资者”只需要少量资金甚至只需要一个“点子”，就可以募集资金，并依靠这点“种子基金”来借、贷，并通过收取高额学费来“干一番大事业”。