中国教育

　　摘要：文章对我国高等院校内部管理主体的监督机制的现状、有效实施监督的途径和有效实施监督需要满足的条件等三个方面予以了分析，进而指出，对高校内部管理主体实施监督受到社会、领导风格和教师素质等因素的影响。

　　关键词：管理主体 系统 监督机制高校内部管理主体是指高校内部的管理者，即在高校内部承担管理责任、从事管理活动的人或一定的组织机构，包括各级领导者和职能管理机构中的工作人员。对高校内部管理主体的监督，具体地讲，就是对包括书记、校长、处长、主任、科长们在内的行政管理人员的监督。

　　目前，我国许多高校内部还不同程度地存在着管理机制僵化、政务缺少透明度、决策不科学、人浮于事、教育腐败等现象，这一切迟滞了国家政策实施的准确到位，抑制着蕴藏在师生员工中间的活力，阻碍着我国高校"生产力"的进一步发展。导致出现以上不良现象的原因之一，便是监督机制没能有效地发挥作用。监督行为的实施由于失缺制度上的保证等原因显得苍白无力。事实证明，仅靠个人的人格修养或不稳定的良心发现，大多难以避免权力的滥用。"在我国高校管理中，权力的使用基本上或很少受到制度和程序的监督，权力的使用者既不习惯受人监督，也不明白要承担什么责任。许多学校在兴办实体，为学校创收中所出现的严重问题，充分说明了这一点。"{1}监督机制的不完善，再加上管理者缺乏自律性，必将导致腐败现象的产生。某高校的一位系主任，把系里社会力量办学的十几万元的费用挪作它用开饭店，结果赔了本，致使学生到教室上课时竟然连任课老师也看不到。检察院到学校了解情况，校长竟然替他开脱责任。但迫于社会影响太坏，最终还是锒铛入狱。虽然是有了个说法，但显然来得是有点太迟了。人们不禁要问，整整3至4年的时间不算太短，学校的监督部门竟然熟视无睹？值得人们深思！而据调查，监督空缺的现象并非是少数院校的个别行为，它在我国许多高校中普遍存在，尤以一些地方院校为甚。

　　党和政府对民主监督的实施是非常重视的。1996年1月26日，江泽民同志在中央纪委第六次全体会议上，作了题为《加强和健全党内监督》的讲话。指出："我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高、中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。要重点抓好对领导干部的监督，强化领导集体内部的监督作用。要把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来，把注意制度建设同加强思想政治工作结合起来。要拓宽监督渠道，发挥人民群众的监督作用。"2000年1月14日，在中央纪委第四次全体会议上又作了《治国必先治党，治党务须从严》的讲话，指出："从严治党，就是要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督。"{2}如果从系统论的观点来透视和剖析我国高校内部管理，就会发现其运行机制缺乏完整性，是残缺不全的。在高校的管理过程当中，往往是决策、指挥和执行多多，而监督、反馈和有效更正者寥寥。高校是社会大系统中一个相对独立的子系统，是由若干相互联系和相互作用的要素组成的统一整体。科学管理过程应是决策、指挥、执行、监督、反馈、调整等有机联系、相互制约、辨证统一的整体。在这里，决策、指挥、和执行显然是最根本和最主要的因素，但是，及时的监督、反馈和调节也是必不可少的，后者是前者的有力保证。

　　由于高校中普通的教职员工完全是作为管理的客体或者是对象的身份来参与学校的各项的活动的，所以他们便自然地处于被管理和监督的位置。与此形成强烈对照的是，对于书记、校长、处长、科长、主任们的监督实际上处于"真空地带"。

　　在一个法制微观环境建设尚待进一步改进，儒家"尊上"、"服从"、"官本位"几乎笼罩一切的社会氛围当中，普通百姓对于权力的拥有者们是怀有些许敬畏之情的。由于高校中"科层制"的管理模式，再加上求稳定的大声势，普普通通的教师或职员们对学校某些重要的决策及其实施过程，大多表现出了"事不关己，高高挂起；明知不对，少说为佳"的态度。即使有时忍不住，也因反映渠道不畅通或者认为即使反映也没用，最后只好放弃"犯上"的想法。缺少了监督，牺牲了多少正义？掩盖了多少教育腐败的行径？又给国家和人民带来了多少损失？

　　一、高校外部监督机制及现状评说

　　从社会的角度看，具备对高校这一子系统内部管理行为实施监督且具有法定的"监督职能"的机构组织至少包括上级教育主管部门、司法系统和新闻媒体。

　　(一) 上级教育主管部门

　　《高教法》第44条规定："高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。"教育行政部门是指高等院校的上级主管部门，它是行使国家教育行政权力的主体，在我国也就是各级政府及其职能部门管理者。{3}原江苏省教委曾发布"苏委教[1998]15号名为《关于对高校党员领导干部加强党内监督的若干意见》的文件，要求高校建立纪委和组织部工作联系制度。

　　现实中不容乐观的情况是，上级教育主管部门由于人手紧张等因素的影响，在实施监督时往往显得力不从心。一些走马观花似的、象征性的督导检查往往被精心准备的成果所淹没，几年一次的评估也不时地被"急来抱佛脚"堆堆材料所包围，"报喜不报忧"非常普遍。在高校扩大自治权的趋势下，一般说来，如果无特别理由，上级是绝不会进行突袭检查的。据不完全统计，全国近2，000所高校，1989年预算外资金总额达7.2亿元，一些与社会生产活动联系紧密的理工类和经济类院校，年收入超过百万元，有的甚至超过千万元。近几年高校预算外资金出现的种种问题，除了学校本身的原因之外，国家宏观控制不力，财政和教育主管部门管理和监督不严也是原因之一。

　　(二)司法系统

　　司法是正义的最后守护神，高等学校依法治校必须要有司法保障。作为自治性很强及追求学术自由的高等教育机构，也存在着利益的得失与权利的纷争。陈至立在《我国加入WTO对教育的影响及对策研究》中说"我国虽已建立起教育法律法规的基本框架，但有法不依、执法不严的现象仍相当严重。"当"官德"不足以自律、不能有效调节自身行为、甚至于当"官德"被"流落成泥碾作尘"的时候，法律的介入自然责无旁贷。对于违法的高校管理行为，高校管理相对人可提请人民法院进行司法审查，以追究违法高校管理主体的法律责任，这种途径比其他任何途径都能更有效地对高校管理行为实施法律监督。{4}但从我国目前的司法实践来看，对于高校内部管理过程中出现的纠纷，往往采取不予受理的态度，"在中国大学的学术管理中，法院和检察院所发挥的影响和作用还非常有限，尚未成为一种重要影响力量。"{5}即使予以受理，也很难在法律条文中找到明确适用的法律依据。我国是一个深受大陆法系影响的国家，严格遵从法律明文规定是司法者长期以来沿袭的传统。

　　王锋在《"刘燕文诉北大案"的法律思考》中称："我们的学术领域不是不要法律的规范，而是该怎样规范的问题。在所谓净土的学术领域也有很多死角亟待完善和规范化。我们目前的教育法规范亦存在规定模糊、操作性差的缺点。"{6}中国人民大学副教授杨建顺也认为："保障学术自由与强化司法监督并不矛盾，既要保障学术自由又要强化司法监督。"