中国教育

　　五、解决农村教育融资问题的基本逻辑思路

　　本文并不能回答上述所应探讨的所有问题，只能就解决全国基础教育、尤其是农村基础教育融资问题提出基本的逻辑思路。这一思路植根于我们对中国农村义务教育问题的理论分析和经验分析。

　　第一，应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。既然是基础教育属于义务教育，其最终资金来源应该是政府征取的正式税费。这些税费应该足以提供一种平均水平的教育产品。我国的法律没有规定应在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育，或者最低质量标准的义务性基础教育。鉴于各地区办学条件差距较大，应规定在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育。为实现最低质量标准的义务性基础教育，需要推行义务性基础教育的标准化，在教材安排、实验设施配置、师资资源配置等方面统一标准。这将允许辖区之间在办学方面展开一种绩效竞争。

　　一般来说，可以推定一个地区办学条件与该地区的经济发展水平呈正相关关系：一个地区经济越发达，办学条件越好。实际上，如果规定在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育，将在许多方面起到非常积极的作用：首先，这将有助于实现缩小中国城乡差距和地区差距的目标，没有这一条，这一目标将永远是空中楼阁；其次，这将迫使各级政府之间建立有效的转移支付制度，保证实现在全国范围内实现水平基本相同的义务性基础教育。德国在其基本法里规定在全国范围内实现同等的生活条件，这也意味着规定在其全国范围内实现水基本相同的基础教育。但是，这一规定会带来一些不利后果：辖区之间在教育服务提供和生产的制度竞争和财政竞争被排除。而这些竞争本来是可以带来效率的。哈耶克认为，竞争是一种发现过程。在此，制度竞争和财政竞争是发现更好的教育服务制度的过程。

　　第二，按照在全国范围内推行最低质量标准的义务性基础教育之要求，组织财政资金来源。从公共经济学角度看，从农民直接收取的税费和来自其他来源的财政收入，最终都来自于人民。农民的负担存在一个上限。可以从经验角度计算各地农民的负担上限。另外要计算各地教育服务供给的成本差别和学生人均教育支出需要（赵志耘的观点）。在此基础上，可以计算来自农民的直接教育税费收入和需要上级政府补充的教育经费。后者则是需要强制要求县以上政府提供的教育经费，即专项转移支付。这意味着县以上政府之间必须有明确的事权和财权安排来满足这一要求。

　　第三，最低水平的、平均化的教育服务可由公共部门提供（即出资），超出平均水平的教育产品既允许由公立学校提供、也允许由私立学校提供，而且两者均可既允许由公立学校生产、也允许由私立学校生产。根据提供最低质量标准的义务性基础教育的要求而提供的教育服务，实际上是一种最低标准的平均化的教育产品。由于社会中个人的偏好实际上五花八门，许多中等收入阶层或者高收入阶层的家庭需要更好水平的教育服务。即便低收入家庭，部分也不满足于自己的儿女接受平均水平的教育服务，而愿意在其力所能及的范围内支付一些额外的教育服务。这要求应该允许政府之外的其他主体提供和生产额外的教育服务，以满足个别化的个人教育需求。

　　第四，生产单位的选择最好通过引入竞争机制来进行，竞争可以带来效率。比如通过引入私立学校，可以引入私立学校和公立学校之间的竞争：如果其基础教育产品的提供符合最低标准，政府仍然可以提供相应的补偿资金。不仅可以引入私立学校和公立学校之间的竞争，还可以引入公立学校之间的竞争。在引入竞争方面，一个非常有意义的设想就是上述弗里德曼的教育券(Voucher )制度。据此，每一位学龄儿童都获得一定额度的教育券，可以选择任何一所公立或者私立中小学就学，学校收取教育券之后可以到政府教育管理部门或者财政部门换取经费。由此，学校之间为了生存必须展开绩效竞争。引入教育券的好处是学校可以根据一些需求者的偏好，根据额外收费原则提供进一步的教育服务。

　　第五，解决旧有的农村教育负债问题，完善农村义务教育投入机制和教育管理体制。从某种程度上讲，为了解决农村教师工资拖欠问题，2001年6月，国务院明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，教师工资由县级政府负责统一发放。这一办法，逐渐在全国各地实施，但是，农村教师工资拖欠问题仍然较严重。为此，可以借鉴国外经验，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入地（市）、省预算，或各级预算共同分担，由县统管。

　　从公共选择理论和契约经济学理论分析，我国各级地方政府及其官员主要是向各自的上级政府或者上级官员负责，而不是对本辖区公民负责。这意味着上级政府对下级政府的任何过失都应承担连带责任。对于乡镇财政现有教育债务的处理，应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事，乡镇政府应承担主要责任、乡镇官员应承担主要个人责任（没有遵守预算法，根据该法，地方政府必须量入为出，实现预算预算或者预算盈余，且不论这一规定是否合理）、上级政府也应对教育欠债承担连带责任、乡镇内公民作为受益者也应承担责任。如果乡镇内公民由于经济条件所限而债务责任过重，超过了承受能力，说明上级政府应该提供转移支付。

　　我国许多省在农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资被取消，县乡财政收入减少，为了保证县乡对义务教育的投入，中央应确定一定比例的税收搞转移支付，专门用于农村义务教育。在此基础上，省、市、县政府应将中小学校舍的建设与维修纳入各级政府基建计划，设立学校基建专款，从而形成一种有效的保障机制。