中国教育

　　2001年9月，浙江省长兴县教育局实施“教育券”制：愿意到民办学校就读的义务教育阶段学生到教育局领一张面额为500元的“教育券”，将公共财政的教育经费平摊于每个学生，手持教育券的学生可以自由选择学校，入学后交给该学校冲抵券面上的金额，政府根据教育券的数字给学校拨款（江南，2003)。长兴县的“教育券”制度创新是财政压力引致的制度变迁。该县过去每年财政对教育的投入近9000万元，但仍不能满足群众对教育的需求（石家庄信息，2002)，这迫使该县政府从制度创新上做文章。制度变迁的附带结果是一些民营企业家开始将巨额民资投入到该县的民办教育事业。由此也再次引起有关中国农村教育投融资体制、投资方式和投资渠道等问题的讨论热潮。2002年底，我国颁行了《中华人民共和国民办教育促进法》，进一步促发了学界对政府和市场在发展教育事业中的作用的讨论。

　　这些讨论主要涉及以下问题：(1)对作为公共投资的教育投资的投资效率的重新评价；(2)对政府和市场在发展教育中的作用的重新认识；(3)农村教育投资资金的筹集方式及投资方式；(4)农村税费改革对农村义务教育投资的影响，探讨税费改革后农村义务教育投入新机制；(5)贫困地区的农村教育投资模式。

　　当前对我国农村教育融资体制的讨论和认识可以大致综述如下：

　　（一）农村教育投资在经济发展中的作用显著

　　农村教育投资、技术、基础设施投资并列为农村三大公共投资。樊胜根等人(2002)在研究了贫困地区的公共投资后得出结论认为，教育公共投资的扶贫效果最显著，同时对农业、非农业以及对整个农村经济增长的回报率也很高。在各种公共投资中，在欠发达地区（西部地区）增加教育投资对缩小地区差距的作用最大。钱克明(2002)的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。对减轻农民负担，提高农民收入及降低农产品成本和提高农业的国际竞争力，有着至关重要的作用。

　　增加农村教育投资，改善农村教育，尤其是改善农户户主的教育，不仅会提高农业生产率(Nyuyen and Cheng,1997;Li and Zhang,1998)，而且还增加了农民的非农就业和进城打工的机会(Zhao,1999;Yang,1997;Zhang,Rozelle and Huang,2001)。

　　（二）基础教育是一种准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供

　　多数学者目前认为，我国政府应该承担义务教育的提供。另一些学者强调，基础教育因其消费上的部分排他性和竞争性，是准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供。这些学者建议在我国引入民间资金，动员多种力量办学。但是仍然反对政府以任何保障义务教育理由加重农民的教育负担。从中国古代教育史看，教育甚至可以作为私人物品由私塾提供，这也是教育在消费上的部分排他性和竞争性使然的。对于贫困农户子女的就学，所有学者基本上均认为需要由政府出资加以保障。

　　鉴于个人获得教育服务对于我国具有巨大的正外部性，而不获得教育服务对于我国具有巨大的负外部性，在我国的整个社会共同体中，必须为所有儿童提供义务性基础教育，这基本上是一种共识。学者的观点基于不同的视角，从公共经济学角度看，政府倾向于提供的是一种平均水平的标准教育服务。民间教育机构提供的是一种差别性教育服务。两者是可以结合起来的。无论如何，教育服务必须是至少满足一种统一规定的最低水平的教育服务。

　　（三）我国农村基础教育融资的特征和历史沿革

　　马戎认为(2000,P100)虽然教育资金的多渠道（官方、民办以及官民合办）筹措，是中国各个朝代政府理财的某种传统。但郭建如(2003)认为，现行农村教育投融资制度安排，是地方政府对基础教育财政压力估计不足和农民被动接受的结果。中国传统社会的乡村教育和政府倡导的社学，基本上控制在在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅手中，办学经费的主要来源是学田的收入，而学田的少部分是官府拨给的，主要部分是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均等，2000)。清朝和民国时期，政府虽然有将社学纳入国家财政体系的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育以私塾、义学和社学形式并存，资金筹措上表现为官方、民间以及官民合作形式并存，教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等）筹集，政府不在教育上进行大规模的投资。

　　1970年代末期以来，随着农村经济体制改革的深入，乡村工业得到发展的同时，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强，乡村社会中的市场经济得到了培育，乡村社会逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和力量增加。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支出责任以提高自身的财政收入、减轻自身的财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变以及支出责任增大而增大预算外和体制外收费力度和集资力度。作为中央政府、地方政府以及农民之间政策博弈的结果，乡村义务教育实行了三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金上实现了教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入等来源多渠道筹措。对于地方政府来说，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为其仍然借助其财政自主权直接向农民转嫁支出负担。由于农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，由于历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。而且，恰恰由于农民没有享受到充分的基础教育，就更不易很快形成这方面的民主意识和权利意识。