——义务教育财政转移支付制度的模式选择。在中国现行的行政、财政体制背景下，均等化的一般性财政转移支付制度在短期内不可能建立，经济落后地区得不到必需的义务教育经费。在弱势人群的公共选择影响力很弱的情况下，即使地方政府有足够的财力，也难以保证它们会给义务教育拨出充足的经费。2001年5月，我国政府颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制，并且规定由县一级财政负责义务教育教职工工资。因此，建立独立的义务教育财政，在此基础上建立义务教育财政专项转移支付制度，是中国义务教育财政制度的可行模式。中国义务教育财政专项转移支付模式的特征是：
1.义务教育经费预算单列。义务教育经费预算单列，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。《教育法》要求：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”中央、省、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付义务教育经费的责任，应作出全面的义务教育收支预算。
2.建立县级义务教育财政转移支付模型，确定转移支付需求。以县为单位建立义务教育财政转移支付模型，测定转移支付额。义务教育财政转移支付额由义务教育标准支出、义务教育标准收入及激励系数计算确定。凡标准支出小于标准收入的县，可以得到上级政府的转移支付。
3.确定县级义务教育收支缺口弥补的责任。对县级义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况，确定中央、省、地区三级政府的弥补责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补。各级转移支付资金直接划拨到县，不经过中间环节。
义务教育财政转移支付模式之一：总额比例补助。具体办法：一是建立县级转移支付模型；二是计算确定义务教育标准支出；三是计算确定义务教育标准收入；四是建立义务教育财政收支缺口及分担模式。县级义务教育转移支付额的分担，在全国范围按两种方式进行：全省人均财政收入高于全国平均水平10%的省份，由省、地两级政府弥补，中央不进行补助。其余省份中央政府应给予补助。
义务教育财政转移支付模式之二：分项比例补助。从义务教育支出的人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费四个项目分别进行补助。具体办法：一是计算义务教育标准支出；二是计算义务教育标准收入；三是确定收支缺口；四是确定转移支付方式。分项目对县级政府义务教育的财政缺口进行转移支付。(1)以缺口为依据的转移支付；(2)考虑部分缺口的转移支付。
——建立义务教育财政专项转移支付制度的条件。建立义务教育财政专项转移支付制度，需要具备一定的条件。第一是法律保证。通过全国人大制定《义务教育经费投入法》之类的法律，为财政体制的调整和义务教育筹资提供法律规范；第二是财政体制的改革；第三是技术准备。由于财政部的过渡时期财政转移支付办法已经试行多年，积累了大量数据和设计数学模型的经验，有些项目已经计算到县一级，义务教育财政专项转移支付已有良好的技术基础。
二、中国义务教育财政转移支付制度过渡方案
在建立义务教育财政专项转移支付制度之前，在现行财政体制框架下，义务教育财政体制进行过渡性改革，以利于向目标模式过渡。
——增大均等化一般性财政转移支付。现行财政体制下，财政转移支付数额并不小。2000年中央财政转移支付总额为4057.8亿元，占地方政府财政支出的39%。问题在于均等化的转移支付太少，发达地区所得过多，达不到转移支付的目标。各省内的财政转移支付也存在与中央类似的情况。从统计数据看，最困难的乡级财政，1998年所得到上级财政转移支付只有21亿元。中央大量的转移支付资金沉淀在中间层，没有用到最需要的地方。农村义务教育以乡为主，所得到的上级财政转移支付也极为有限。减少非均等财政转移支付，才有可能增加对经济落后地区的义务教育财政转移支付。
——确定各级财政支出及上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例。县以上政府一般不直接举办义务教育，没有义务教育预算支出。但在向下级政府进行财政转移支付时，包含了义务教育经费需求。在一般性转移支付资金中，可以按一个比例分离出义务教育经费，要求接受资金的下级政府用于义务教育。这样做的目的，是防止下级政府将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。
——改革农村义务教育财政管理体制。将农村义务教育财政责任改为以县级政府为主。农村现行的义务教育财政管理体制是县、乡两级负责，以乡为主的体制。相对于县级政府，乡的税源更为薄弱，从而使农村义务教育经费短缺到难以为继的程度。这是拖欠教师工资、学校高收费的体制原因。由县级政府承担义务教育的筹资责任，比乡级政府更有利于义务教育发展。特别是农村税费改革后，将取消农村教育费附加、教育集资，乡级政府失去了义务教育的财力基础，由县级政府统筹义务教育经费更有必要。
——建立国家级贫困县义务教育财政专项转移支付制度。目前，在还不能建立全面的义务教育财政转移支付制度的条件下，应在近期建立592个国家级贫困县的义务教育财政专项转移支付制度。一方面这些县的义务教育是全国的难点，经费极为短缺；另一方面，可为建立全面的义务教育财政专项转移支付制度积累经验。
（课题主持 北京师范大学教授 王善迈 新闻采写 记者 翟博）
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