中国教育

　　 三、过渡期教育决策特点与制度安排的关系

　　 1999年高校扩招为研究我国由计划经济向市场经济转轨过程中的教育政策提供了一个有意义的案例。从决策角度分析这一案例，扩招政策具有一些特殊性：(1)它是在非常规条件下为解决涉及全局的重大与紧迫问题而作出的一项典型的困境决策；(2)它仍然是在原有制度框架下依靠传统资源配置方式推进发展与发展的一个制度安排的矛盾体；(3)它在客观上成为启动新一轮高等教育制度创新的突破口。关于第一和第三点，前文已涉及，这里着重就第二点加以分析。

　　从扩招政策的内部运作机制看，这种由政府主导的干预(制度安排)，使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。换言之，在两种体制交织的影响下，政府作为制度安排的主体，既沿袭传统资源配置的方式又部分运用市场配置资源的基础性手段，在产权(即现有参与资源配置的主体的权利与义务的界定和行为规则、程序与规范)尚不清晰的条件下，引起两种制度安排的干扰，使整个政策实施过程或多或少“偏离正常运行方式”。如果说，双重制度安排(体制)是导致扩招政策(制度创新)在“运行方式”上“出偏”(产生多种矛盾)的主要因素，这意味着在今后的转轨过程中，制度创新始终会面临双重制度安排的制约，从而使决策的两难选择加大，改革阻力加大，变革成本上升。

　　按照新制度经济学关于由国家推进的强制性制度变迁在制度实施以及组织成本方面处于优势的观点，由政府提供并组织实施的制度安排的收益，从理论上讲应该大于成本。但从扩招案例来分析，这一由政府提供的制度创新过程在运作中却面临改革效率递减、变革成本增加的可能。为什么会出现这个问题?张曙光教授认为，我国目前的制度条件与发达国家不同。他们有一个市场经济比较完善的制度，在执行政策和分析时可以假定制度条件不变。而我国处于市场化进程中，双轨制使得体制往往与政策连动。我们目前的情况是政策上扩张、制度上收缩。那么，在双重体制下由政府供给的制度安排引起变革成本加大的因素有哪些呢?从扩招案例分析，可能有三类：各参与集团和个体间利益冲突所导致的交易成本上升；由信息不完全或不对称和制度预期不确定所造成的效率损失；由于推行的制度安排与现有制度环境(双轨制)的矛盾所造成的摩擦成本提高。

　　 (一)参与制度安排的主体之间的利益冲突与相互制约致使改革效率不断递减

　　与扩招有关的行为主体大体可分为两类：政府(代表国家)与教育主管部门，扩招的学校和与扩招有关的群众(如学生家庭)。前者是制度选择和制度变革的决定者，起着决定作用；后乾是既定制度的接受者，处于从属地位。其中，地方政府与地方教育行政部门具有双重身份，对上是接受者，对下是决定者。扩招政策作为制度创新，对上述各方都是有利的，但各方获益大小不同，因而他们之间存在着利益冲突，这一利益冲突就是交易成本。冲突的原因以及交易成本是否影响预期收益是我们需要讨论的。限于篇幅，这里仅讨论政府角色。

　　其一，政府作为制度供给主体，必须界定清楚各参与主体的“游戏规则”，即给定的约束条件。“这种约束条件就是参与制度安排的行为人共同遵循的契约关系或交易规则”。很清楚，在扩招政策中，如果(事实上存在)政府对参与各方的约束条件，也即交易规则不确定、不清晰或不完善，甚至与其他制度安排或规则相抵触，那么，参与各方的利益就会受损，冲突就会不可避免，交易成本必然提高。特别是制度变革作为一个渐近过程，本身就具有较大的不确定性，即使有给定的约束条件也常常会受到挑战，使得改革的风险增加，变革成本加大。

　　其二，关于交易成本上升还是降低问题，在很大程度上取决于政府对战略选择的理解和适当与否。在扩招案例中，政府在制度安排中的主导和主动地位，可能带来政府对自身控制能力的过高估计，由此阻碍政府对战略选择的正确判断。从扩招对实现政府的经济目标和政治目标的现实性和长远意义看，这一制度选择应该是预期收益大于改革成本。但是，事实上，制度选择却受到来自其他制度安排的干扰和各相关利益集团与群体因在改革中的获益不均，一部分人受损而产生的阻力。制度供给主体为了消除阻力，要么采取强制手段，要么对受损者进行补偿，这就需要增加成本。又如对“适当”的理解，“适当”就是条件或制约。政府战略选择的成功与否主要取决于对“适当”的把握。是否“适当”虽然不可能对扩招政策在战略选择总体方向上产生动摇，但它足以对“现实可行”和预期收益产生疑惑。而统一对“适当”的认识则可以减小改革中的阻力，降低交易成本。如果在战略选择开始时就处于不自觉，那么陷入具体操作困境的可能性就大，制度变革中的交易成本就会大大上升。

　　其三，政府作为制度供给主体的优势还在于具有宏观调控能力和进一步制度创新的决定权力，它面对发生利益冲突或因规则问题导致的困境，一方面需要及时调整相关政策，保持改革过程的可控性；另一方面需要对放松约束后的权威性予以重新认识和调整。例如，在扩招之后对学生申请助学贷款的担保制度的重新修订，重申不得高收费；把专科招生与审批权利放给省级政府；鼓励并推动高校后勤社会化和利用银行贷款扩建学校教学设施等。这些调整本身是要计成本的。改革目标的不断修订需要重新“沟通”，这就意味着成本会更大。