中国教育

　　什么才是适应社会主义市场经济的教育体制？对于公立学校而言，市场其实是一把“双刃剑”。事实上，在教育改革中，这种倾向已见端倪：区域间教育发展的梯度拉大问题；贵族学校问题；弱势群体的“国民待遇”问题等，似乎正由于教育的市场化、民营化改革而加剧。

　　在这种情况下，公立学校不应忘记自己的责任与使命，应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并通过公立学校来缩小社会分层所带来的贫富差距。公立学校在这方面负有不可推卸的责任，对教育的市场介入应当做出限制。

　　世界：

　　公立学校到了非改不可的地步

　　在世界历史的发展中，承担普及教育功能的现代公立学校的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。19世纪，以家庭为基础的教育遭遇了严重挑战，国家举办的公立学校大量出现，学校的重心由民间转向公立，公立学校系统由此得到奠定，这是社会现代化进程中的一个理性的选择。公立学校系统在其200年的发展中，有关国家与教育的关系问题不仅一直存在，而且演变为国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭的关系等一系列具体的问题并进一步复杂化了。

　　20世纪80年代在许多国家进行的教育改革的重点就是试图解决这些问题，由此形成了一场世界性的公共教育重建运动。公共教育重建运动所涉及到的问题可以看成是200年来国家与教育关系问题的延续。在大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公立学校系统都是由政府举办并通过一种非市场的途径向社会提供教育服务的，具有强烈的国家垄断色彩，这种公共教育制度被一些人称为生产者主导的制度。

　　到20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这种公共教育制度已到了非改不可的地步了。而推行市场化、民营化则是重塑国家与教育关系，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。在相当多的国家，公立学校的改革都在尝试通过市场化、民营化这种专门化的形式，来打破已经沿袭两个世纪之久的政府垄断，引进竞争机制，最终改善公立学校的办学绩效。

　　历史：

　　公立学校改革的政策缺陷

　　我国教育从1949年以后，在废除了旧教育制度的基础上，建立了一个与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统，1985年教育体制改革之初，中国的公立学校系统就是计划体制的一个缩影。这个体制在改革开放中经受了极大的冲击。

　　1985年的《中共中央国务院关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）就是对这种冲击的一种回应。根据《决定》的设计，“简政放权”是重构国家与教育关系的重要举措。但与之前所有的改革不同，《决定》规定的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配。前一种放权是在国家权力系统内部进行的放权，因此这一放权相对比较容易；而后一种放权则是从一个权力系统向另一个权力系统的放权，相对困难，公立学校改革中出现的所有问题几乎都源于政府向学校的放权。

　　1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》与1985年的《决定》相比，两部文件的规定显然有着某种政策上的一致性和延续性，从1985年到1993年的8年期间，教育体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与学校之间的权力关系尚未能完全理顺，而且由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离，传统的较为简单的政府与公立学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系。

　　市场的介入使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化，一种新的利益格局正在形成。“简政放权”的改革目标有了新的含义，即除了由中央政府向地方政府放权以及政府向学校放权这两个向度的放权之外，政府还面临着与市场的权力再分配，相当一部分在计划经济时代属于政府管辖范围的权力和事务开始逐步向市场转移。

　　公立学校改革的两种典型思路

　　一种是公法学的改革思路，一种是民商法学的改革思路。公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，应从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定。

　　民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者的权利和利益进行明确的定位，是以法人制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整体设计。

　　两种改革思路都存在着致命的缺陷：公法学的改革思路有可能使公立学校的改革倒退到计划经济的轨道，而民商法学的改革思路则有可能改变公立学校的组织特征，丧失其应有的公益性质。就此而言，中国教育体制改革必须摆脱对上述两种思路的路径依赖，寻找改革的第三条道路。公立学校应当成为一种非政府、非企业的特殊社会组织，为此应赋予公立学校以“特别法人”的地位：公立学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构，一经设立，即能以自己的名义独立行使某种权利，承担相应法律责任，而不是行政机关的内部单位和内设机构，也不是行政机关委托的组织。

　　劳凯声:首都师范大学教育学科首席专家、教育科学学院教授。现兼任全国教育政策与法律研究会理事长、教育部政策法规司咨询专家等职。