中国教育

　　对财政性教育经费目标和标准的思考

　　关于财政性教育经费支出管理的目标与标准问题，早在4%的目标还远未达到时，就有一些学者希望借助确定基本服务标准，实现4%或者更高的目标。这实际上是通过事权核定机制确保教育财政支出的制度设计。然而，一个发展中的社会不能停下来等待系统的制度设计。如今，实现了4%的目标后，关于机制问题的讨论更加富有实际意义。

　　⒈制度目标——财政达标还是财政充足？

　　财政制度之所以存在是为了满足政府提供公共服务的需要，公共教育需要多少钱政府就安排多少钱，这是财政预算的基本原理。保证按照基准化的教育服务标准提供充足的经费，是财政制度设计的出发点。但是，这些原则是以国家财政制度、政府间完善的行政制度为条件的。实际上，发展中国家在教育供给上，往往存在财政支出无法匹配政府制定的教育发展目标的情况。

　　为了实现教育发展目标，各级政府、特别是教育部门需要通过“社会动员”和“政策优先”等战略，在一定程度上替代财政上的缺位。前者表现为90年代初“人民教育人民办”，政府动员社会资源发展教育事业，这是政府动员对财税汲取能力的替代；后者表现为教育优先发展战略在国家层面上的确立，减少了政府部门之间、各级政府间的政策协调成本，这是行政对预算支出管理的替代。在中国以往的教育事业发展中，行政力量通过社会动员和确定教育发展目标，成功地实现了对尚不成熟的财政制度的替代。

　　然而，暂时性的替代不应该也无法成为永久性替代。在支出达到GDP4%之后，还需要回到稳定的教育财政制度建设上来，回到财政充足的原则上来，不断淡化对各省财政性教育经费支出是否达4%的审核。还需要不断地追问，各省应该为民众提供什么标准的教育服务，财政支出安排是否充份地保证了按照标准提供教育服务，如果无法保证，是否启动中央政府的救助机制，省级政府借债机制？或者成本节约机制？

　　⒉制度标准——全国统一管理还是地方自主决策？

　　稳定的财政支出制度，除了管理机制外，还涉及具体支出标准的确定。在确定标准方面又有两个不同的路径选择：中央政府进行标准管制，或者政策对话基础上的地方政府自主决策。

　　在公共财政的范畴内，教师工资和生均经费是两个主要的支出项目，统一支出标准与地方消费水平差异之间存在难以避免的矛盾。目前，最低1.2万的本科生生均经费标准是中央政府确定，并以各地之间“锦标赛”的方式实施；统一管理程度较低的高职、中职生均经费标准就存在较大的省际差异。教师工资标准更加充分地体现了其中的矛盾。由于全国实行统一的专业职务制度（教师工资由专业职务等级和教龄、职务、工作负担综合确定），可以预计，随着公共财政制度的不断落实，中小学教师的工资离差会逐渐缩小。财政保证教师工资是为了确保教师质量和教师工作热情，但是，统一标准客观上会造成发达地区教师工资缺乏吸引力（见图一）。

　　从图一中可以看出，在我国最发达的北上广苏浙闽粤等地区，教师工资占当地人均可支配收入的比例低，教师工资的吸引力明显小于西部地区。再考虑到这些地区获得其他职业的可能性非常高，可以得出结论——发达地区很难吸引优秀人才从事教育。如果再考虑北京、上海、天津的城市化水平，将直辖市的中小学教职工年工资与其他计划单列市进行比较，也可以得出相同的结论（见表二）。

　　因此，在基本制度一致的前提下，如何保证支出标准对各地的适切性？协调“标准管理”和“地方自主决策权”之间的关系，应该是支出管理制度设计的关键。