中国教育

如何推进民办教育法制建设

　　在《民办教育促进法》颁布四周年之际，全国民办教育地方立法的步伐正在加快。部分省市出台了地方促进民办教育发展的法规，其他一些地区也在开展立法调研加快立法进程。那么，在推进民办教育法制建设中，应该注意哪些焦点问题呢？

1.如何落实民办学校及教师的法律地位

　　《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”我们在调查中发现，多数地方民办学校教师的平等地位和合法权益尚未得到充分保障。一是教师的待遇，以养老保险为例，由于民办学校教师只能参加企业养老保险，其退休后领取的基本养老金比公办学校同资历的教师少40%以上；二是当民办学校教师与学校发生争议时，教师既不能申请人事仲裁，也不能申请劳动仲裁，合法权益保障无门。

　　民办学校教师的合法权益难以得到保障，与民办学校的法人定位不当直接相关。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》，将民办学校定性为民办非企业单位法人。这一定性未因《民办教育促进法》的颁行而修改，一直沿用至今。正是“民办非企业”这一模糊的法人定位，使民办学校教师的合法权益因身份不明而难以落实。

2.如何使民办学校的产权更加明晰

　　《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”法人财产权明确了民办学校作为法人对其各方面投入的财产享有的权利，即在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，但对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属未作具体规定。

　　产权明晰，事关民办学校举办者的权益和学校的稳定发展。调查中发现，近年来随着对民办学校办学行为的逐步规范，一些民办学校被撤销、兼并或停办，其中由于资产归属模糊不清，引发了不少纠纷。产权问题已成为民办学校举办者和管理部门普遍关注的一个现实问题。

3.如何落实对民办学校的税收优惠政策

　　《民办教育促进法》规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》规定：“出资人要求取得合理回报的民办学校享有的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这一优惠政策至今尚未出台。一些地区根据国家教育税收政策，对从事学历教育的民办学校提供教育劳务取得的收入免征营业税；对未纳入财政预算外资金专户管理的民办学校收费征收企业所得税。

　　我们认为，在未认定民办学校属于事业法人的情况下，要求其收费纳入财政预算外资金专户管理，缺乏法律依据，以此为由向出资人不要求取得“合理回报”的民办学校征收企业所得税，与法律精神不符。此外，从事非学历教育的民办学校中，也有许多是公益性学校，对其提供的劳务取得的收入征收营业税也是不合适的。以浙江省为例，大多数实施学历教育的民办学校在换发办学许可证时未提出“合理回报”的要求，理应依法享受与公办学校同等的税收优惠。出资人要求取得“合理回报”的学校，并未因此而改变其公益属性，也应落实有别于企业的税收优惠政策。

4.如何使出资人获取回报既合法合理又便于操作

　　《民办教育促进法》把允许出资人从办学结余中取得合理回报，作为国家发展民办教育的奖励措施，这是切合现阶段国情的务实之举，应当依法予以落实。调研中发现，仍有不少人对“合理回报”存在着认识上的偏差，将其混同于一般意义上的利润分配，并以此否认民办教育的公益性。不少出资举办者迫于社会舆论的压力，想要而不敢公开要，有的则通过暗箱操作来取得利益回报。这不仅影响了举办者对民办学校的后续投入，也增加了管理部门对民办学校财务监管的难度。另外，《民间非营利组织会计制度》规定，民办非营利组织的结余不得向出资者分配。这与法律允许出资人从办学结余中取得“合理回报”的规定不一致，使这一新出台的会计制度无法适用于民办学校。不少基层教育行政部门还反映，现行实施条例对“合理回报”的限制性条款过多，有的无法操作；在回报比例的确定上，审核程序也过于繁复。

　　我们认为，有必要进一步加大对《民办教育促进法》及其实施条例的学习和宣传力度，纠正认识上的偏差，消除思想上的顾虑，让出资人敢于合法合理、公开透明地获取回报，并切实解决实际执行中的管理难度，降低行政管理成本。

5.如何依法落实民办学校的办学自主权

　　《民办教育促进法》规定：“国家保障民办学校的办学自主权。”国务院颁行的实施条例对此予以细化，其中定得最明确、也最使民办学校受到鼓舞的是，规定民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”。但在执法实践中，有的仍按法律颁布前的老规矩办，有的凭各自的理解设置种种限制。在民办学校收费项目和标准的制定及管理上，也存在不少有待厘清的问题。

　　我们认为，为受教育者提供可选择的教育服务，是民办学校的合理定位。享受充分的办学自主权特别是招生和收费的自主权，是民办学校生存与发展的需要，必须依法予以落实。

6.如何对民办学校资产使用和财务管理实施有效监管

　　审视近来发生在民办教育领域的一些突发事件，发现问题大多出在资产和财务管理上，并与行政不作为而导致的监管“缺位”直接有关。对民办学校资产的使用和财务管理实施有效监管，已成为防范办学风险、促进健康发展的当务之急。

7.如何促进地方立法在制度和政策层面创新

　　在改革开放中崛起的民办教育是新生事物，正处于由初创型向成熟型发展的转型期，需要通过一系列的制度设计和政策创新促使其合理转型。人们注意到，国家立法机关为了保护和调动地方发展民办教育的积极性，相关条款规定得比较原则，这为地方立法留有创新的空间。地方立法的必要性，正在于通过上位法与本地区的实际情况相结合，为解决实践中困扰民办教育发展的一些突出问题提供法制保障。有针对性地进行制度和政策创新，应该成为民办教育地方立法的主要出发点和着眼点。

原载 《中国教育报》2007年2月9日第7版　黄新茂　文