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分步免除农村义务教育学杂费提高经费保障水平
构建农村义务教育经费保障新机制
——在全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议上的讲话
(2005年12月26日)
陈至立
这次全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议非常重要。今年十月召开的党的十六届五中全会，对这项改革作出了决策。12月23日，温家宝总理主持国务院常务会议，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。保障机制的主要内容有：（一）从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。（二）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。（三）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。（四）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。
这次会议的主要任务是贯彻落实党的十六届五中全会和国务院《通知》精神，安排部署深化农村义务教育经费保障机制改革工作，促进农村义务教育持续健康发展。下面，我就贯彻落实国务院重要《通知》讲几点意见。
一、建立农村义务教育经费保障新机制重大意义
农村义务教育在我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。普及和巩固农村义务教育，是深入实施科教兴国战略和人才强国战略的根本保证。这次农村义务教育经费保障机制改革是党中央、国务院总揽全局、高瞻远瞩所作出的关于教育工作的一项具有里程碑意义的重大决策，是一件功在当代、利在千秋、影响深远的大事。
深化农村义务教育经费保障机制改革，是我国农村义务教育持续健康发展的必然要求。党和国家十分重视发展农村义务教育，按照科学发展观的要求，重点加强农村义务教育工作，把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重。胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志亲切关怀农村义务教育工作，亲自推动一些关键措施的落实和突出问题的解决。近年来，国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策，大幅度增加了对农村义务教育的投入。在深化农村税费改革过程中，始终将农村义务教育改革纳入农村综合改革的大局。各有关部门协同一致，集中力量实施了一系列重大工程项目和政策。地方各级党委、政府也高度重视农村义务教育工作，采取了多种措施促进农村义务教育的发展。
目前，西部地区“两基”攻坚进展顺利，“农村寄宿制学校建设工程”进度过半，西部地区“两基”人口覆盖率明显提高；农村中小学现代远程教育工程促进了农村教育水平和质量的提高；“两免一补”政策的落实，大大缓解了贫困家庭学生上学难的矛盾；农村中小学布局结构进一步优化，办学条件明显改善，普及水平和办学效益进一步提高。
但是，我们也清醒地看到，目前农村义务教育的普及，依然是低水平、不全面和不巩固的。农村教师水平和教学质量不高，日益成为农村义务教育工作中的突出问题。农村学校管理滞后，办学水平亟待提高。城乡教育差距进一步拉大，教育公平问题日益凸显。特别是在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都制约了农村义务教育的持续健康发展。因此，要解决农村义务教育的问题，就必须深化改革，从理顺机制入手，建立起保障农村义务教育健康发展的长效机制。
深化农村义务教育经费保障机制改革，是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。目前，我国农村地区人口文化素质普遍偏低，不能适应社会主义新农村建设的要求。进一步加强农村义务教育、提高我国农村地区人口文化素质，已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。当前低水平、维持性的农村义务教育经费保障机制，远远不能适应社会主义新农村建设和全面建设小康社会的要求，必须建立更加完善的保障机制，解决农村义务教育中经费保障不足、投入责任不清等问题，在新的起点上，促进农村义务教育持续健康发展，提高我国农村地区人口文化素质，促进农村经济社会发展，增强农民脱贫致富的能力，更好地发挥教育在推动农村经济、社会、文化、政治建设中的重要作用。
深化农村义务教育经费保障机制改革，是推进公共财政建立，减轻农民负担的重大举措。温家宝总理多次强调，要用更多的财力，花更大的精力，发展社会公共事业。国家加大了对农村的教育、卫生、文化和计划生育等事业的投入，让公共财政更多地覆盖广大农村，让现代化建设成果惠及亿万农民。农村义务教育是农村最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改革，建立公共财政体制的重要方向。
农村税费改革之前，我国农村义务教育经费主要由农民承担，农村教师工资一部分来源于农村教育费附加，公用经费主要来源于向学生收取的杂费，校舍的维修改造经费主要来源于农民的集资和投工投料。这个体制为我国在上世纪末实现的“两基”宏伟目标作出了重大贡献。但随着农村税费改革的深化，改革过去那种农村义务教育以农民为主的办学机制势在必行。随着我国经济社会的发展和国家财力的增长，国家决定加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，也为建立农村义务教育经费保障的新机制创造了条件。深化农村义务教育经费保障机制改革，实施免除农村义务教育阶段学生学杂费政策后，平均每个小学生每年减负约140元，初中生减负约180元。这必将大大减轻农民的负担，进一步巩固农村税费改革的成果，为保持农村社会稳定发挥重要作用。
深化农村义务教育经费保障机制改革，将为农村义务教育持续健康发展奠定坚实的基础。新机制建立后，农村学校公用经费将有较大提高，一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决，农村中小学的办学条件将得到进一步改善。广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革，提高教育教学质量。新机制的建立将有利于缩小城乡之间义务教育发展水平的差距，促进区域内义务教育的均衡发展。同时，农村学生的辍学问题将得到缓解，农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高。
总之，农村义务教育经费保障新机制的建立和完善，将为高质量、高水平地普及和巩固农村义务教育提供有力保障，促使农村义务教育向更高水平迈进。
二、全面准确把握农村义务教育经费保障机制改革政策
这次农村义务教育经费保障机制改革，是在温家宝总理亲自部署、指导下进行的。国务院有关部门结合当前农村义务教育发展面临的新形势、新任务，认真总结农村税费改革的总体情况，经过深入调查研究、充分论证和测算后提出了具体方案。这次改革的基本原则是“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”。改革从明年开始实施，准备用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建起农村义务教育经费保障的新机制。这是一次全面深入的改革，必须全面准确把握改革的精神和主要内容。这次改革有以下三个方面的重大突破。
(一)明确政府责任，规范保障制度。
这次改革的关键和重要突破是，对农村义务教育经费投入实行“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”的新机制。
第一，明确各级责任，中央地方共担。改革把明确中央与地方的责任作为重点，实行中央与地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央与地方的经费分担责任，确保由各级政府完全承担起对农村义务教育投入的责任。建立这种明晰的制度，就是要彻底改变长期以来，中央和地方对农村义务教育投入责任不清的弊端，充分调动中央和地方两个积极性。
各级政府责任不清，是导致目前农村义务教育投入不足的重要原因。近几年来，中央在千方百计增加对农村义务教育的投入，除一般财力性转移支付、税费改革转移支付、工资性转移支付外，每年用于农村义务教育的专款投入就达100多亿元。应该说中央做出了巨大努力。但中央这些转移支付资金到底有多少用到了农村义务教育上，地方各级政府各自又拿出了多少钱来发展农村义务教育，这个问题，现在谁都难以说清楚。这个问题弄不清楚，就无法衡量和监督各级政府对农村义务教育投入的努力程度。
这次改革，从明确各级政府责任入手，根据农村义务教育经费支出的不同内容，建立中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制。这是一个实质性的突破。
农村义务教育经费，主要有教职工工资经费、公用经费、校舍维修改造经费、资助贫困家庭学生经费等四大项。这次改革，除教职工工资在现行体制下加大保证力度外，其余三项，由中央根据各地经济社会发展及财力状况，对西、中、东部地区实行不同的分担比例予以保证。对免学杂费和提高公用经费水平的资金，中央与地方的分担比例是，西部地区为8︰2，中部地区为6︰4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。校舍维修改造资金的分担比例是，中西部地区为5︰5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。向贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生进行生活费补助的资金，由地方承担。
第二，经费省级统筹，管理以县为主。这次改革明确，农村义务教育经费实行由省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。对农村义务教育经费实行中央与地方共担，而且在中西部地区中央投入还占了大头。但根据我国农村义务教育管理体制的规定，发展农村义务教育的事权仍然在地方。为保证改革的顺利实施，国务院确定由省级政府统筹落实行政区域内农村义务教育经费，具体内容包括：统筹安排中央转移支付的资金；统筹确定省级及省以下各级政府的经费分担责任；统筹制定行政区域内经费保障机制改革的各项具体政策措施。经费管理上实行以县为主。我国有2 800多个县，50多万所农村中小学校，有近1.5亿的农村义务教育阶段学生。要做好免学杂费、补助公用经费和校舍维修改造工作，保证改革的顺利实施，有大量基础性的管理工作需要县级政府来做。县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，要按照改革的要求，认真履行职责，将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金；建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保资金及时足额到位；建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。地市和乡镇级政府，也要按照国务院和省级政府的有关文件规定，履行好对农村义务教育的应有职责。
(二)免除学杂费，受惠覆盖面大。
《义务教育法》规定农村义务教育阶段免收学费，收取杂费。现在农村中小学正常运转主要依靠向学生收取的杂费。近年来，随着农村税费改革的深化，我国对农民采取了免收农业税、粮食直补等多种减负增收政策，贯彻了对农村和农民“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，明确提出切实提高公共财政覆盖农村的水平。
这次改革，明确对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生继续实施“两免一补”政策，进一步减轻了农民的负担，受益面大，将受到亿万农民的热烈欢迎。各地区要按照国务院规定的免除学杂费政策及实施步骤，精心组织好这项工作，要像抓减免农业税、粮食直补那样，把这件大好事办好。
《通知》还明确规定，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。要继续做好贫困家庭学生的资助工作。中西部地区免费提供教科书资金继续由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费所需资金由地方承担，补助对象、标准及方式由省级政府确定。各地区、各有关部门要认真扎实地做好这项工作。
这次改革，中央重点支持中西部地区，同时兼顾东部部分地区。虽然一些省地处东部地区，经济相对较发达，但考虑到其省域内经济发展不平衡，一些农村地区仍然比较贫困，这次中央改革资金，也予以了不同程度的支持。这次改革，中央资金补助地区范围之广，在教育发展史上还是第一次。具体地说，免杂费资金和公用经费，除东部三个直辖市外，对其他地区，中央都按一定比例进行了分担。校舍维修改造经费，对中西部地区，中央按比例分担；对东部地区，虽然资金由地方承担，但只要工作成效突出，中央将予以资金奖励。应该说，这次改革，中央的支持基本覆盖了全国农村地区。同时我相信东部地区三个直辖市，一定会按照中央的统一部署，自主落实资金，做好改革的各项工作。事实上，他们的工作已经走在了全国的前面。
(三)经费投入幅度大，保障水平明显提高。
过去，我们一再强调，对农村中小学，要保工资、保运转、保安全。但实践表明，除了保工资外，其他“两保”的水平，离农村义务教育发展的需求，还相差得很远。这次改革在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，全面提高了农村义务教育各项经费的保障水平。据测算，2010年当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005年增加约644亿元；2006年至2010年的5年间，中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约2 182亿元，其中，中央新增1 254亿元，地方新增928亿元。
这次改革不仅仅是免除农村义务教育阶段学生的学杂费，在免除学杂费的同时，还安排资金同步提高农村中小学公用经费的保障水平，实行边“免”边“补”，“补”大于“免”的做法，将使农村中小学运转保障水平上一个新台阶。根据国务院部署，2008年公用经费达到各地省级政府制订的基本标准。在此基础上，2009年中央将出台公用经费基准定额，到2010年落实到位。基准定额与现行农村中小学公用经费平均水平相比，保障水平将大幅度提高，切实保证农村中小学正常运转的需要。
这次改革建立的农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，将使校舍维修改造工作制度化、长期化，保障水平明显提高。从2001年起，国务院先后实施了两期农村中小学危房改造工程，对于消除危房、确保校舍安全、改善办学条件发挥了重要作用。但采用实施工程的办法来搞危房改造和校舍建设，属于一种临时性、应急性的措施。而学校危房的产生是一个长期和动态的过程，客观上要求建立维修改造的长效机制。这次改革明确，农村中小学校舍维修改造，参照企业提取固定资产折旧的办法，依据校舍面积、使用年限、单位造价等，计算安排所需经费，中央投入的资金将明显增加。“十五”期间，中央平均每年对地方投入的危房改造资金是18亿元。建立长效机制后，明年中央对地方投入的校舍维修改造专项转移支付资金将达到30亿元，并将成为一种长远的机制。今后危房改造和校舍建设将变为地方政府一项极其重要的经常性工作，中央对各地校舍维修改造情况将实行监测和考核。
三、加强领导，扎实工作，确保农村义务教育经费保障机制改革的各项措施落实到位
建立农村义务教育经费保障新机制，是党中央、国务院从构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的大局出发所作出的重大决策，是惠及亿万农民群众的民心工程，是促进农村义务教育持续健康发展的治本之策。举国关注，关系重大，必须全力以赴地把好事办好，不能有任何闪失。
日前，国务院就深化农村义务教育经费保障机制改革发出了通知，相关配套文件将陆续下发。地方各级政府、各有关部门必须从讲政治的高度，增强工作责任感和紧迫感，加强领导，抓紧工作，周密部署，扎扎实实把各项改革措施落到实处。
做好农村义务教育经费保障机制改革工作是一项硬任务，必须提出硬要求：
(一)紧急动员，立即部署。
西部地区从明年春季开学就要按新机制运作。开学时，新机制的各项政策要落实，资金要到校，学杂费要直接免除，不能搞先交后免。从现在起，只有两个多月，时间相当紧迫，任务十分艰巨。要充分认识到，这不仅仅是一项教育工作或财政工作，而是一项很硬的政治任务。西部各省(区、市)要把此项工作作为当前教育工作的头等大事，摆上重要议事日程，尽快把中央的重大决策落实下去，把党和政府的关怀送到广大农村地区的学校。要抽调精干力量，专门负责这项工作。要按照国务院《通知》要求，强力推动，特事特办，提高效率。对实施中遇到的突出问题，各级领导要现场办公，及时解决。西部地区要开好局，中、东部地区要早研究、早准备，分步到位。
(二)务必做到责任落实、组织落实、资金落实。
一要明确责任。此项改革在国务院统一领导下，由地方各级政府和有关部门分工负责。财政部主要负责落实和及时拨付中央资金，教育部主要负责指导各地做好工作规划，完善相关配套政策，加强学校管理。省级政府要研究制订好本省改革的实施方案，逐县核定财力，确定本地区各级财政的具体分担比例。市、县级政府要根据省级政府的部署，做好行政区域内学校布局规划，利用信息化管理手段，掌握好每所学校的情况，科学编制农村中小学校年度预算，切实管好用好改革资金。
二要组织落实。国务院将成立这项改革的领导小组，我任组长，下设办公室，负责协调，加强指导。地方各级政府也要成立领导小组切实加强对这项改革的领导。各地“一把手”要亲自抓，分管领导要靠前指挥，精心实施。各级财政、教育等有关部门，要密切配合，协同工作。
三要资金到位。中央和地方分项目、按比例及时足额落实资金，是改革成功的关键。地方各级政府要按照国务院《通知》要求，对此项改革资金的落实实行省长(主席、市长)负责制，不能将责任层层下放。现在财政部已对中央的资金作了安排，地方各级政府要切实落实地方应安排的资金。在中央和地方之间，中央拿了大头；在省和省以下财政之间，省应该拿大头。省级政府要加大统筹力度，加大省一级的责任。要建立有效的资金保障机制，对不能按时到位的地方，要由上一级财政在转移支付资金中直接予以扣减。
(三)务必确保把好事办好。
这项改革本身就是一项重大的制度创新，政策性极强，能否办好这件大事是对我们执政能力和管理水平的考验。各地要准确把握和落实政策，对改革实施过程中遇到的新问题、新矛盾，要及时研究，妥善解决。工作一定要做到精心、精密、精确，不得马虎潦草。
一要确保中央与地方同步增加教育投入。近年来，中央和地方各级政府，高度重视农村义务教育，将新增教育经费主要用于农村，农村义务教育投入大幅度增加。2004年，全国财政对农村义务教育的拨款达到1 325亿元，占农村义务教育总投入的80.61％。各地要继续保持这样的势头。思想认识上始终要把农村义务教育作为“重中之重”，资金安排上也要把农村义务教育作为“重中之重”。既要保证农村义务教育经费持续稳定增长，又要按照《教育法》的要求，保证其他各级各类教育经费达到法定增长。
此次建立新机制的资金，是专项资金，地方各级财政应该与中央财政同步增加教育投入，要在各级财政预算中单列，从当年新增财力中安排，不应占用教育经费的正常增量。对此，中央财政已经带了头，作了示范。地方各级财政应该与中央财政同步增加教育投入，更要坚决防止“挤出效应”，不能因为中央加大了投入，地方就将原本应有的教育投入挪作他用。
二要大力提高教育教学质量。过去，农村义务教育经费严重不足，供需矛盾大，许多必要的办学条件得不到保障，制约了教育教学水平的提高。现在，新机制建立后，办学需求能够得到保障，各级教育行政部门和学校要加快推进教育综合改革，大力提高农村教育教学质量。要抓住建立新机制的有利时机，优化农村教师队伍结构，提高教师素质；要以城镇学校和教师支援农村教育为重点，一对一地加大对农村学校的支持力度；要按照素质教育的要求，加快农村中小学课程改革，积极促进区域内义务教育均衡发展。
三要大力加强学校管理。新机制能否成功实施，管理是关键。要以此次改革为契机，建立健全农村中小学规范的预算制度，保证学校的每笔开支有根据、有来源、有保障、有效益、有监督。要建立和完善规章制度，一切按制度办事，通过制度进行严格管理。要加强对校长的培训和教育，强化校长的责任，对违规挪用公用经费的要严处。要强化学校财务管理，严肃财经纪律，实施校务公开，加强民主监督。要高度重视学校安全工作，始终把师生生命安全放在学校管理的重要位置。要通过经费保障新机制的实施，建立一个办学规范、管理严格、监督有效、保障安全的学校管理制度。
四要坚决制止乱收费。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为，坚决治理乱收费提供了根本保证。建立新机制后，农村义务教育的各项经费需求，国家都在财政预算里给予了保障，学校没有任何乱收费的理由。要取消农村义务教育阶段的各项行政事业性收费。不能国家一边给补贴，学校还一边乱收费。要进一步加大治理教育乱收费的力度。落实建立新机制的资金是各级政府的责任，此项资金落实不了，应追究政府的责任；学校乱收费则应追究校长和教育行政部门的责任。
(四)精心组织，严格管理，加强监督。
这项改革在五年内将涉及上千亿的资金，是国家对农村义务教育增加的前所未有的巨额投入。管好用好这笔投入，既是重大机遇，也是新的挑战。
要认真做好规划，精心制订工作方案。各地要根据《通知》要求，结合本地区实际情况和“十一五”规划，精心制订好本地区改革工作的实施方案。方案的内容应包括组织领导、工作步骤、资金安排、政策措施、监督检查、政策宣传等。要按照“两年实现、三年巩固”的总体部署，抓紧调查预测，加强工作的预见性，探索建立既符合当地特点又确有成效的好体制、好经验、好做法。明年开始实行新机制的省份的工作方案应在2006年1月底之前上报国务院。
要严格管理，加强监督检查，确保资金专款专用。各地要对改革资金建立科学、规范的管理制度，保证专款专用。严禁将建立新机制的资金挪作他用。要推进农村中小学预算编制制度改革，将各项支出全部纳入财政预算管理。要健全预算资金支付管理制度，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，精打细算，厉行节约，提高资金使用效益。要建立专门的审计制度，推行财务公开制度，防止“吃教育”及“教育吃教育”的现象。对挤占、挪用、截留改革资金的行为，要严肃处理，决不姑息。
(五)加大宣传力度，营造人民群众广泛参与和加强监督的良好社会氛围。
要向全社会广泛宣传，使党和政府的这项惠民政策家喻户晓、深入人心，营造良好的改革环境；要加强群众监督，确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。
全国农村义务教育经费保障机制改革对农村义务教育改革和发展将产生重大而深远的影响，我国农村义务教育发展又迎来了一个重要战略机遇期。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，齐心协力，扎实工作，把中央的决策贯彻好、落实好，努力开创我国农村义务教育工作的新局面。
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