中国教育

我国《教育法》规定 “国家实行教师资格、职务、聘任制度”。《教师法》指出“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”在中小学实施聘任制，目前已经成为中小学教育改革和发展的需要。中小学实施教师聘任制，根本目的在于提高教育教学质量，促进教育事业的健康发展，但是在具体实施过程中，必须要有效保障教师的权益，要与中小学教育教学环境相适应，这就需要构件科学适合的聘任制模式。本文拟对此进行探索。                                                                  

一、聘任制模式构建的理论基础

1．系统论的思想

一项新制度的实施，决不能只注意这项制度的本身。教师聘任制作为一种用人机制，既是学校内部管理体制的重要组成部分，受到学校各种组成要素的影响，同时又受到学校有机体的外部社会大环境的制约，它绝不是孤立存在的。我们的中小学教师聘任制如果仅仅建立一种劳动契约关系，而不建立相应的校内与校外相应的配套改革措施，那么聘任制将不会发挥其固有的功能与效力。尽管聘任制实施的外部环境的完善需要一个过程，但从聘任制的制定与实施上，却应与内外部环境成为一个整体。

例如，聘任的思想就是形成最佳的人才结构。一个学校，只有在人才流动的过程中才能逐步形成最佳的人才结构。按事设岗，因事聘人，就体现了在流动中寻求最佳人才结构。但是人才的流动决不可能是简单的中小学教师聘任制度就能够解决的。这就需要用系统论的思想来整体的审视中小教师聘任制，注重聘任制与社会改革的融合，注重聘任的改革要素能否得到具体有效的实施。因此我们在此所提出的教师聘任制，是从大小环境的整体出发而提出的——既注重校内环境的逐渐成熟，关注校方与教师权益与义务的平衡；又注重整个社会改革对教育体制改革的支持，教师聘任制的实施不是孤立的，要有相应的外部保障。

2．教师职业的特殊性

教师职业的公务员性质，起源于现代国家把普及义务教育视为国家的事业。在我们国家，建国后长时期内中小学基础教育事业一直是由政府教育部门直接管理，中小学教育事业公益的性质，使得中小学教师职业不可避免的具有公务员的特点[1]；在计划经济体制下，教师的公务员性质体现的更为明显。伴随着市场经济体制的逐步建立和完善，“铁饭碗”逐步消失，学校实施教师聘任制，关键就在于使教师职业不在具有终身制的“铁饭碗”性质，打通教师职业进出的“通道”，使教师能上能下，能进能出，从而提高教师队伍整体的素质，但这并不意味着教师职业的公务员性质将会荡然无存。

在我国的教育法制文件中，教师被定位于“履行教育、教学职责的专业人员”。从国际教育发展趋势来看，世界各个国家都在为确立中小学教师的专业地位而努力。1966年巴黎召开的联合国教科文组织大会上，通过了《关于教师地位的建议》，指出教育工作是一项专门的职业，教师必须要有专门的知识、技能、高度的责任感。《建议》进一步指出，教师的地位必须要和教育的地位和及其重要性相符合。但是，教师职业的专业性特点，还并未被社会所广泛认可，教师的职业地位、待遇同医生、律师等主业人员相比，还具有较大的差距。即使在国外，大部分国家的教师地位、待遇同其他专业人员的相比，仍是较低的。这就要求教师实行聘任制，进行专业人员的管理，并不能排除教师职业的公务员特性。

公务员的特性，主要在于公务员职级制度、社会公费医疗、保险福利待遇以及职业的稳定性。建国后我国教师职业的公务员性质，正是体现了上述特点。正是由于教师职业的稳定性、公费医疗保险制度，保证了教师职业的一定吸引力。

在我国实施教师聘任制后，教师的待遇也不可能有大的提高，在此情况下，教师职业的相对稳定性以及具有公务员特性的其他一些特点，仍将是教师职业的保障。所以，教师职业，既与国家公务员有所不同，同时又与律师、医生等专业人员有区别。构件中小学教师的聘任制模式，必须要考虑到上述特点。

3．中小学教师劳动特点

正确认识中小学教师劳动的性质与特点，是我们制定正确的教师聘任模式的前提和基础。为了说明基础教育和中小学教师劳动的性质与特点。我们再从中小学教师和高校教师劳动的对比中来进行认识。

第一，从教育的对象来看,中小学教育的对象是正处于成长中的儿童和青少年。教师的劳动不仅要对学生的学习负责，而且要对学生的身心发展全面负责。而大学生自我意识加强，大都受过系统的普通教育，在知识结构和社会经验方面要远比中小学生丰富得多，高校教师的劳动一般还是比较灵活的。

    第二，从教育的性质任务来看，基础教育是对学生实施基本的普通文化知识，培养公民基本素质的教育，是每个公民必须具备的教育。高等教育教学、科研和服务社会的三个方面的职能与任务使教师的劳动更具有知识性、智能性、学术性和专业性的特点。

第三，从中小学教师和高校教师的劳动报酬、劳动的最终产品等方面来看，中小学教师劳动报酬来源单一，比较稳定。而高校教师的劳动报酬来源则是多渠道的。中小学教师的劳动产品一般不能直接进入市场带来经济效益，高校教师的劳动产品则是各类高级专门人才，他们能够直接进入市场，带来直接的经济效益。就此而言，高校教师的劳动是更具有明显的成就感和吸引力的。

总之，中小学教师劳动的特点决定了国家在中小学教师人事管理和政策方面必须要采取非常慎重的态度与做法，实行稳定的教育政策与策略，确保教师来源的稳定与连续性；确保教师享有的较高的工资；良好的待遇、社会地位、工作环境与工作条件等，解除教师工作的后顾之忧，使教师能够在一个相对稳定、和平、安宁的环境里安心地从教。

在世界各个国家在大力提高教师地位、保障教师权益、改善待遇的情况下，我国教师的公务员特性更是成为我国教师的待遇有所保障的保障。世界各国如俄罗斯、法国、德国、意大利、比利时、芬兰、葡萄牙等国家均把中小学教师列为国家公务员的职系，日本、南朝鲜则单设教育公务员的职系并采取终身雇用的方法。美国虽然实行聘任制，但若服务成绩优良则以“续任聘约制”或“永久聘约制”的办法保持教师队伍的稳定。

确立中小学教师的专业地位，不可避免的要实行专业人员的制度管理，并借此提高我国中小学教师的整体素质；但是，许多国家的中小学教师，事实上具有终身职业的性质，若没有与公务员职业性质相悖的行为（如反政府、严重违反政府行为），是不得解聘的。我国长期以来实行的也是相同的制度，并为我国中小学教师的地位及待遇的改善起到了重大的作用。因此，我们认为，中小学教师实行聘任制管理，若能与中小学教师职业的公务员性质结合在一起，依据我国现有社会环境，在提高中小学教师队伍整体素质的基础上，使中小学教师的待遇得到最大的保障，将是我国实施中小学教师聘任制的最佳模式。

二、中小学教师双轨式聘任制模式

 根据上述理论基础，笔者借鉴国外中小学教师聘任制的经验、我国中小学教师的聘任试点经验与教训，我们提出应构建双轨式中小学教师聘任制模式，通过这个模式的构建与实施，大力提高我国的中小学教师队伍的素质，有效保障中小学教师的权益，从而创建培养适应世纪需要的高素质人才的教师任用管理机制。

1．  双轨式管理模式内涵

双轨式聘任管理模式，是专业人员聘任管理模式与公务员管理模式的结合，其基本思想是：一轨是结合我国的整体社会改革，对中小学教师实行专业人员的聘任管理，竞争上岗，并采取专业人员的管理、考核、聘任模式，解聘不合格的中小学教师，并促进教师的合理流动，形成教师“能上能下、能进能出”。一轨是指依据中小学教师劳动的特点、地位的特殊性，对中小学在聘教师（允许有1-3年的缓聘）实施国家或地方公务员的福利待遇（其住房、保险等与国家公务员等同）。教师从事教育教学工作一定年限后，若考核优良，在自愿的基础上便应被校方续聘，校方不得无故解聘在职的中小学教师。同时，优秀教师可以与学校签订不定期聘任合同，只要考核合格、学校岗位需要，便可以在学校工作直至退休。

综合说来，双轨式聘任管理模式，即它是介于专业技术人员聘任管理与公务员聘任管理之间的一种类型。

2．  双轨式聘任管理模式的两个结合

（1）作为专业技术人员的聘任而言，强调的是竞争、效率，强调优化组合与自由流动，强调劳动与报酬的统一和结合，强调时效性，它体现了现代化大生产的劳动特点。中小学教师尽管是专业人员，但它的专业技术特点不是那么明显，同时由于中小学教师长期以来地位比较低下，待遇较低，无法吸引高素质人才的加盟，不具备与其他行业竞争的优势。若对中小学教师职业没有一定的特殊保障，就无法体现现有我国教师特别是中小学教师的地位及其劳动特点。

（2）我国长期以来对中小学教师的管理实行的是公务员的管理模式，教师职业具有稳定性。派任的特点使得学校与教师都缺乏活力。我们之所以实行聘任制，就在于要打破这种“死水一谭”的局面，还教师以活力和动力，同时广开从教之门，提高教师政体素质。

但是教师的现实地位与待遇使得我们又不得不去对中小学教师加以保障，以提高中小学教师职业的吸引力。而中小学教师职业吸引力的主要来源，无非有两个：一个是教师职业的稳定性，使教师没有太多的危机感。否则，若教师职业与其他职业一样，都要那么激烈的竞争的话，优秀人才干吗非要从事教育事业呢？因为我们无法从待遇上给的比公司企业更高。因此，我们要保留一点教师职业的稳定性。但这并不是不要竞争。相反，教师的职业吸引力升高了，竞争会变的激烈起来。我们要的是内部竞争，单项对于外部来讲，还是较稳定的。内部竞争，外部保障，这实际上也是双轨聘任模式的重要特点。

另一个来源，主要是教师的福利待遇要比一般的劳动者高。教师的工资在我国不可能很高，因为我们的中小学教师就有接近一千万人。那么，靠什么来使教师待遇具有吸引力呢？只有靠国家政策的支持。例如，国家住房的补贴，别的职业没有，但是可以将教师与公务员平等对待，给教师购买住房的优惠权。还有，社会保险，教师的保险应该让学校或者政府来负责。这样一来，教师职业的吸引力就有了。

双轨制的结合，即可以优化、提高我国的中小学教师队伍的整体素质，促进教师流动的基础上激发教师工作的积极性，又可以使在聘的中小学教师的待遇有所保障，体现中小学教师的劳动特点与地位的特殊性，从而可以更好的提高教育质量，为“科教兴国”打下基础。

3．双轨式聘任模式中的聘任管理

双轨式聘任模式，注重了对中小学教师权益的保障，使得中小学教师在履行自己的岗位职责与义务的同时，能促进自身的成长；校方有权解聘不合格的中小学教师，同时要注意自己职责的履行，要为教师创造良好的教育教学、成长的环境，要积极创造、提供机会保证中小学教师的进修、培训和素质提高。我们用以下模型来表示： 

             表1：双轨式聘任管理模型

双轨式聘任管理，在结合了专业人员聘任模式与公务员聘任模式之后，已经成为了一个整体，聘前、聘中、聘后管理紧密结合，体现出自己的特色。

（1）体现的中心思想是结构式聘任，即使中小学教师队伍达到一种合理的组合，又形成一种阶梯制度，使教师能上能下，能进能出。这是双轨聘任管理的具体操作的体现。在聘任管理中，要做好各方面的工作，我们将至归结为“五个三”方面的工作。这些工作实际上都是紧密结合的，从而称之为“五三”式系统管理。

“五三”式系统管理，即做好五个三单项方面的工作，这些单方面的因素结合起来，构成了教师聘任制这个系统的整体。具体说来，“五三”式管理，即在三定的基础上，坚持三原则，明确三符合，执行三结合，实施好三保证工作。这五个三方面的工作，包涵了对教师聘前、聘中、聘后各方面的管理工作，其中三结合是“五三"式管理的核心环节。我们用以下图表来表示：

            表2：“五三”式聘任管理

   （2）“五三”式系统管理的各个组成部分。

　　①三定。即定编，定岗，定责，这是实施教师聘任制的基础性工作，直接关系到聘任的实施。聘任制的优点是按岗聘任，防止人浮于事，避免学校机构臃肿，教职员工职责不清。国家、地方教育主管部门应根据基础教育的特点和中小学校的特色，根据学校的发展规模、学生在校人数、中小学教育教学及学科课程的发展，制定出合理的编制。中小学校的定岗工作，更要根据教育教学的特点，结合中小学学科发展的趋势，中小学学生的身心发展规律来进行。

　　②坚持三原则，即在教师聘任制的过程中，坚持公开、公正、公平三原则，实行择优录取。）对于教师聘任制工作，要吸引优秀人才的从教，促进教师的合理流动，形成高素质的教师队伍，首先要坚持聘任工作的公开，坚持聘任工作的透明度，在公众与上级教育主管部门的监督下进行。在具体招聘中，招聘人员要按原则、政策办事。从制度与法律政策上对所有的具有同等条件和资格的人，做到一视同仁，使他们都有机会参加应聘，平等竞争。聘任标准与聘任程序，对所有的应聘人员来说，都应是一致的。

③明确三符合，指确保人事职相符，权责相符，职责履行与工资待遇相符。人事职相符：即人事相宜，事职相符。权责相符：中小学教师享有各自相应的权利，同时则要承担相应得义务。履行与工资待遇相符：即在聘任教师时，可以低职高聘，也可以高职低聘。根据教师的职责履行能力，所聘教师的职务、所要履行的岗位要求，来确定教师的工资待遇。

我们用以下表格来表示： 

                                    表3：聘任中的“三符合”

　　三符合，是在三定、三原则的基础上，合理、有效利用教育资源，使之形成一定的结构层次，达到优化的重要措施。定岗与定责，使中小学教师的岗位、劳动有了层次性，三符合，使中小学教师的工资待遇、教师招聘的标准有了层次性，这些层次是相互对应的，共同组成了一定的结构。这些结构的优化，则是教师聘任制的校内基础。

④三结合工作，是实施“五三”式中小学教师结构聘任的核心环节。三结合，即强制流动与保持稳定相结合，在职教师履行职责与教师的成长相结合，科学考核、评价与聘任管理相结合。

A:强制流动与保持稳定相结合

　　强制流动，在此有三个含义：由教育主管部门制定政策强制教师的流动；通过实行一定的限制政策，促进教师的流动；采取一定的措施，吸引教师的流动。

    保持稳定，具有两方面的意思：教师职业的稳定性要有保障；在一校之内，教师队伍要有相对的稳定性。

强制流动与自由流动是结合在一起的。在教师自由流动的基础上，为了避免派任制的弊端及各学校之间师资力量的不平衡，各地教育行政部门可以在国家相应政策的指导下，因地制宜的制定政策强制教师流动。强制流动与保持稳定相结合，既是三结合中的重点，同时也是中小学教师聘任制中使学校保持动态平衡，充分显示聘任制的价值，使聘任落实到实处的重要保证。

B:在职教师履行职责与教师的成长相结合

教师的成长是指教师身心、知识、教育教学技能等各方面在学校任教的过程中获得发展。中小学教师不仅仅是一个劳动者，同时也是一个正在成长中的个体，需要校方的关注和关怀。中小学教师必须具有良好的职业道德，教书育人，认真完成教育教学任务，尊重中小学生的人格，促进学生健康、活泼的发展。

学校必须积极创造条件：积极组织教师定期进行在职培训；为教师创造良好的积极向上的工作环境；吸引教师参与学校管理；创造条件使教师参与科研活动。

为保证中小学教师的成长，学校应建立科学的职称聘任、晋升制度。中小学教师在符合高一级的岗位聘任后，校方应及时予以调整；各级教育行政部门应根据中小学教师的素质提高情况，合理提高中小学教师高级职务的聘任比例，提高中小学教师的经济及社会地位。

C:科学考核、评价与学校的聘任管理相结合

对中小学教师实行聘任管理之后，如何科学的对教师进行科学的考核与评价，即作为促进教师成长的手段，又作为续聘或辞退教师的依据，成为一个复杂的理论问题，也是中小学校管理中的一个棘手问题。

结合我国的教育实践，对中小学教师的考核与评价首先要全面，目前主要是德、能、勤、绩四个方面;考核与评价应突出教师的特色；重点要突出；定性与定量评价相结合，二者各有优点与缺点，应结合运用。

    在考核中，我们要注意，不可将教师的评价仅仅作为聘任管理的依据，要注重对教师的成长所起的作用。

　　⑤三保证。主要有三个方面的保证，即保证做好聘任过程的内部保障工作；保证做好教师及其职业的外部保障工作；保证做好未聘人员的分流及其它相关工作。

　　A:保证做好中小学教师聘任制的内部保障工作

　　要赋予学校特别是校长一定的权利，就要实行校长负责制；要使阶梯制度的建立有保障，就要实施工资总额包干制及校内结构工资制。要成立校长为首的教师聘任委员会,要有相应的教师职务评议小组,要健全教职工代表大会制度,要建立校内调解制度。这些制度的建立，都是教师聘任制实施的校内配套改革措施。

　 B:保证做好中小学教师聘任制的外部保障工作

对于中小学教师的聘任，在外部环境上，目前有两个突出的障碍，一是中小学教师的流动性问题，二是教师的职业地位、吸引力问题。教师的流动性，受到很大的阻力，其中主要是各地区的户口及教师的子女入学问题不能很好的解决。

实施教师聘任制，有两个外部条件是必须的，一是中小学教师队伍在总体数量上要供大于求；二是教师的职业受到社会广泛的重视，能吸引优秀人才的加入。这两个条件若未实现，则只能是现有教师在限制区域内进行有限的流动，同时有可能造成现有优秀教师的流失。只有清除目前的障碍，积极创造两个条件的实现，才能保证教师聘任制的成功实施。

　　c．保证做好未聘人员的分流及其它相关的工作

　　实行“五三”式管理模式，建立结构型的阶梯聘任制度，是我国中小学教师现状及内外环境的需求。它的基本特点，便是在中小学实行一种层次性的管理，使教师及各种教育资源形成合理的结构，优化组合；阶梯制度，能上能下，能进能出；体现出教师的职业特点及中小学教师的劳动特点，建立相应的保障体系；这是对中小学教师的一种系统管理，不仅仅是一种形式上的聘任，而是一种对聘前、聘中、聘后的综合管理，是站在一个较高的角度上，对聘任制整体的一种审视和实施。

对于双轨式教师聘任制的一些内容，在应聘教师、校方双方达成一致之后，以合同的形式固定下来，明确双方的权利与义务，使双方的权益受到法律的保护，标志着聘任的完成。 然后校方根据合同的规定，对教师进行科学、有效的管理，做好聘后工作；教师依据合同中的职责要求，履行自己的岗位职责。而在聘教师的公务员性质,使得中小学教师的待遇和社会保障有了较大的保证,从而增强了教师的职业的吸引力,也使得在聘教师有优越感和稳定感(当然也带来了一定的压力和不稳定的因素)。

    中小学教师聘任制的实施，是极其复杂的。其成功与否，直接关系着我国21世纪基础教育改革的成败，与我国整体的社会改革、教育发展也是息息相关。构建适合的科学的中小学教师聘任制模式，将是聘任制实施的关键。我们应该在聘任制实施试点的基础上，总结经验，具体结合我国的教育环境和中小学教师特性，对中小学教师聘任制模式进行进一步的完善和提高。