中国教育

2004年基础教育全景扫描

　　2004中国教育，激情飞扬。 
　　2004中国基础教育，在感动中前进。

　　均衡：农村教育得到前所未有的重视

　　当你看到城市中的孩子能在漂亮、现代化的学校里上课，你会感叹，目前的孩子真幸福；但如果你见到边远贫困地区的农村孩子在经过无数人的努力后，能够在规范整洁的寄宿制学校读书，再也不用天天翻山越岭、长途跋涉去上学时，心存的就是一种感动了。

　　最近，云南丽江实验学校的一些学生在网上为自己的老师制作了新年贺卡，这些腼腆的山里娃用最朴素的语言表达着自己对老师的感谢：“是学校老师教会我们上网，得到更多的知识。祝老师们节日快乐。”看着农村的孩子们也学会了“时尚”，受感动的岂止是他们的老师呢？

　　去年2月份正式启动的国家西部地区“两基”攻坚计划，给千百万农村孩子带来了福祉，带来了一生的希望。毫无疑问，这是党中央国务院着眼于最广大人民群众的根本利益，从根本上解决西部地区农业、农村和农民问题的重大战略举措。

　　中央将以前所未有的力度投入100个亿，专项用于农村寄宿制学校建设，首先解决农村孩子上学“进得来”的问题；中央还计划用5年时间，每年投入10个亿建设农村中小学现代远程教育工程，要求地方也要给予相应的配套资金，这样可以让走进校门的农村学生“学得好”；与此同时，中央通过建立和完善资助困难学生的制度，加大“两免一补”力度，以解决让农村学生“留得住”的问题。2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各项资金达到了100亿，比2003年增长了72%。中央提出的新增教育经费主要用于农村的政策得到了落实。

　　2004年，我们的感动不仅仅停留在农村，还来自全社会对那些“流动的花朵”的加倍关注上。各地遵照“以流入地为主，以公办中小学为主”的原则，采取各种措施，让进城务工人员的子女也一样沐浴到了温暖的阳光。去年9月，北京对20万义务教育阶段的进城务工人员子女免收借读费。天津、上海、浙江等地也通过一系列实实在在的举措，让更多的进城务工人员子女走入了城市的学校。与此同时，那些留守在农村老家的“留守儿童少年”在2004年也得到了社会和有关部门的更多关注。

　　我们看到，教育对弱势群体的关注在2004年得到了更多的体现。在城市化进程中，尽管我们面临着诸多的矛盾和重重困难，但是各级政府在努力着，从中央领导到基层干部和广大教师，许许多多的人在努力着。因为我们知道，教育公平是社会公平的起点和核心环节。正如温家宝总理所说，没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。

　　务实：未成年人思想道德建设不只是承诺

　　江苏扬州梅岭中学的蔡燕前不久和同学一起到电信局开展体验活动，本以为是帮工作人员接接电话什么的，可没想到却是拧螺丝。看似简单的活儿做起来却很复杂，手忙脚乱不说，还光累不出活儿。而且更让他们吃惊的是，拧100个螺丝才赚5分钱！这就意味着在麦当劳喝杯咖啡需要拧9000个螺丝才能换来！这次活动，让孩子们知道了什么是辛苦，明白了赚钱的不易，也懂得了不能乱花钱的道理。

　　这样的体验教育是加强中小学生思想道德建设的有效途径。2004年，中央对未成年人思想道德建设给予了高度重视，从3月出台的《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》到5月中央召开的会议，都昭示着中央对抓好这项工作的坚强决心。

　　长期以来，其实我们并不缺乏对德育工作重要性的认识，缺的是做好德育工作的一种踏踏实实的作风。德育工作不只是一句承诺，需要的是稳定可靠的德育载体和行之有效的德育方法，需要的是实实在在的效果。2004年，各地中小学本着求真务实的原则，不断创新德育手段和方式，学校德育工作正在扎扎实实地推进。

　　2004年9月，第一个中小学弘扬和培育民族精神月正式启动，更以学生为本、更贴近学生的中小学生新守则和新规范也开始实施。更为可喜的是，为了全国3.67亿未成年人的健康成长，在2004年，社会各界对未成年人思想道德建设初步形成了齐抓共管的态势，而且各项举措重在务实，这让我们看到了德育工作进一步取得实效的希望。

　　责任：把爱献给教育的人是天下最幸福的人

　　“太阳山上适龄儿童的入学率、巩固率和合格率都达到100%，太阳山上没有出现一个新文盲，这就是我——一个普通山村教师最大的满足！”扎根深山30载的邹有云老师以这样的胸怀感动着许许多多的人。目前，全国优秀教师师德巡回报告团报告会正在各地举行，霍懋征、黄静华、邹有云、盘振玉和林崇德等优秀教师以他们崇高的师德为广大教师树立了榜样，也让更多的教师从他们身上明白了如何当一名好教师。

　　2004年，适逢第二十个教师节，大批优秀教师受到了表彰，一些优秀代表还受到了党和国家领导人的接见。广大教师的职业幸福感和自豪感得到不断提升。

　　要想把教育做好，教师是关键，而教师素质中最重要的是师德。在2004年，师德这个词出现的频率非常高。以“光荣的人民教师”为主题的全国师德论坛在北京举行，各地通过深入开展师德教育活动，掀起了崇尚师德和弘扬师德的热潮。

　　在这一年，除了这些优秀教师，我们还被那些更多的普普通通的教师所感动着。随着教育事业的飞速发展，随着新课改的不断深入，随着人事制度改革的不断推进，对教师的要求越来越高，教师的压力不断增大。为了适应新形势的要求，为了获得专业化成长，老师们从不敢放慢自己前进的脚步。更可贵的是那些生活在农村地区的教师，在艰苦的条件下，面临着时代的新要求，他们从未放弃努力，他们以最质朴的方式学习着、摸索着，他们希望从理论到实践不断充实自己，好让自己的学生受到更好的教育。

　　胡锦涛总书记在教师节接见优秀教师代表时说：“广大教师和教育工作者要时刻不忘党和人民的重托，把培养优秀人才作为自己的重大责任。”为了这个重托，为了这份责任，千千万万个教师在始终不渝地努力着。

　　突破：新课程改革为全面推进素质教育助力

　　“书包最重的人是我，作业最多的人是我，起得最早、睡得最晚的是我，是我，是我，还是我……”——这样的儿歌让人心痛！

　　如何寻求“减负”的有效途径？治本之策就是推进课程改革，在课堂教学的主渠道上寻求突破，促进教学方式和学习方式的变革。

　　2004年9月，全国义务教育阶段新课程改革由试点进入推广阶段，高中课程改革在4个省区率先启动。

　　新一轮课程改革着眼“一切为了学生的发展”，倡导“民主、平等、和谐”的教育理念。用孩子们的话来说，实施新课改后，“我们的教室变‘大’了，活动、学习的天地更广阔了；我们的课堂变‘乱’了，大家的思维更活跃更自由了；我们的讲台变‘矮’了，老师离我们更近了……”

　　如今，基础教育课程改革正在稳步推进，多年来倡导的素质教育理念进一步落到实处。新课程改善了学生学习与教师教学的生态环境，师生关系变得更和谐、更平等了；课堂教学氛围变得更灵活、更民主了；新的学校、教师和学生的评价体系正在逐步建立之中；全国17个实验区进行的中考改革也有了明显突破。

　　在新课程改革预期效果逐步呈现的同时，我们也看到，面对新的理念、新的教材、新的方法，并不是所有的教师都能很好地掌握；在广大的农村学校，不少教师对新课程改革还处于“水土不服”阶段。许多新问题、新矛盾在推广过程中不断暴露出来，如何面对，如何寻求解决的途径？各地正在积极地探索。

　　以人为本，促进人的全面发展是科学发展观的本质和核心，更是教育事业所追求的崇高目标。2004年，科学的发展观成为统领整个教育工作的指导方针。

原载2005年1月3日《中国教育报》　续梅　文

国家西部地区“两基”攻坚大事

　　1. 2003年12月30日，温家宝总理主持召开国家科教领导小组会议，审议通过了教育部、国家发改委、财政部、国务院西部开发办制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》。同时决定成立国家西部地区“两基”攻坚领导小组，陈至立国务委员任组长，教育部、国家发改委、财政部、科技部、农业部、国家扶贫办、国家西开办等有关部门的领导任成员。领导小组下设办公室，办公室设在教育部。

　　2. 2004年2月6日，国务院办公厅转发教育部、国家发改委、财政部、国务院西部开发办制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》。

　　3. 2004年2月25日，教育部、国家发改委、财政部印发《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》。

　　4. 2004年2月26日，国家西部地区“两基”攻坚工作会议在北京召开。国务委员、国家西部地区“两基”攻坚领导小组组长陈至立出席并作了重要讲话。

　　5. 2004年3月11日，教育部、国家发改委、财政部印发《关于布置编制“两基”攻坚（2004—2007年）实施规划的通知》。

　　6. 2004年3月17—19日，教育部、国家发改委、财政部在西安举办“两基”攻坚规划编制培训班。西部地区12省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团及中部部分地区的教育、发展改革（计划）、财政部门的相关处室负责人参加了培训。

　　7. 2004年3月中旬，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室主任、教育部副部长陈小娅同志先后到甘肃临夏回族自治州和广西崇左市、百色市等地的“两基”攻坚县调研。

　　8. 2004年3月24日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室印章正式启用。办公室主任由教育部副部长陈小娅担任，副主任由国家发改委社会发展司司长李守信、财政部科教文司副司长赵路、教育部财务司副司长陈伟光担任，成员由有关部委同志组成。

　　9. 2004年4月6日，教育部召开西部地区省级教育行政部门“两基”攻坚工作视频会议，部署西部地区教育系统实施“两基”攻坚计划的有关工作。周济部长作重要讲话，明确要求把“两基”攻坚作为西部地区教育改革与发展的头等大事来抓。广西、四川、陕西3省（自治区）教育厅汇报了国家西部地区“两基”攻坚工作会议精神落实情况和本省（自治区）制定“两基”攻坚规划的经验和做法。

　　10. 2004年4月，西部各省、自治区、直辖市“两基”攻坚领导小组及办公室等工作机构相继成立。

　　11. 截至2004年5月10日，西部各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团向国家“两基”攻坚办报送了本地“两基”攻坚实施规划。

　　12. 2004年5月中下旬，教育部、国家发改委、财政部和国家“两基”攻坚办组织对各地报送的“两基”攻坚实施规划进行初步审核。

　　13. 2004年5月24日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室主任、教育部副部长陈小娅主持召开西部地区“两基”攻坚实施规划审核会议。会议对西部各省（自治区、直辖市）报送的“两基”攻坚实施规划进行了集中审核，同时提出了进一步完善“两基”攻坚实施规划的意见和要求。

　　14. 2004年5月30日，国家“两基”攻坚办印发《关于建立西部地区“两基”攻坚工作简报制度的通知》。

　　15. 2004年6月2日，国家“两基”攻坚办召开“农村寄宿制学校建设工程”规划审核指标专家咨询会，重点就“农村寄宿制学校建设工程”规划审核指标的设定问题征求专家意见。上海、甘肃、重庆、贵州、内蒙古、河南、黑龙江、云南8省、自治区、直辖市教育厅（教委）基建、财务、设计、项目办等部门的10余位专家参加了会议。专家们结合本地正在制定的“农村寄宿制学校建设工程”实施规划，对规划审核指标进行了热烈讨论，对具体指标的设定和完善提出了有价值的建议和意见。

　　16. 2004年6月3日，国家“两基”攻坚办印发《关于进一步完善和细化“两基”攻坚实施规划的通知》。

　　17. 2004年6月上旬，国家“两基”攻坚办制定并印发了《县级“两基”攻坚实施规划参考文本》。要求各地“两基”攻坚办在做好省（自治区、直辖市）级“两基”攻坚实施规划的基础上，要切实加强对县（区、旗、团场）级实施规划的指导，将各攻坚县的实施规划做细、做实，严禁弄虚作假。

　　18. 2004年6月23日，国家“两基”攻坚办在京召开了西部地区“两基”攻坚办主任工作会议。会议通报了各地“两基”攻坚实施规划的审核情况，交流了“寄宿制工程”项目规划编制工作进展、存在问题和有关建议，讨论了《农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》和《农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法》草稿，并对即将签署的“两基”攻坚责任书的内容再次进行了核对确认。国家“两基”攻坚办成员单位教育部、国家发展改革委、财政部有关司负责同志及西部地区12省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团“两基”攻坚办主任出席了会议。

　　19. 2004年7月5日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组在北京国谊宾馆举行国家西部地区“两基”攻坚责任书签署仪式。教育部、国家发改委、财政部分别与西部12个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团郑重签署责任书。国务委员、国家西部地区“两基”攻坚领导小组组长陈至立出席并作了重要讲话。

　　20. 2004年8月3日，教育部办公厅、国家发改委办公厅、财政部办公厅下达2004年“西部地区农村寄宿制学校建设工程”中央专项资金额度30亿元。

　　21. 2004年8月7日，国家“两基”攻坚办印发《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》。

　　22. 2004年8月8日，国家“两基”攻坚办印发《关于认真做好农村寄宿制学校建设工程项目学校建筑设计工作的通知》。

　　23. 2004年8月9日，国家“两基”攻坚办印发《关于设立和公布农村寄宿制学校建设工程监督举报电话的通知》。

　　24. 2004年9月2日，国家“两基”攻坚办编写的《国家西部地区“两基”攻坚知识问答》一书由人民教育出版社出版。此书免费发放到各地“两基”攻坚办、各项目学校以及各相关部门，供各地学习和培训使用。《中国教育报》自10月17日至11月13日对其中主要内容进行了连载。

　　25. 2004年10月10日，国家“两基”攻坚办印发《西部地区农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法》。

　　26. 2004年10月25日，教育部、国家发改委、财政部批复河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团“2004－2007年农村寄宿制学校建设工程”项目规划（教财［2004］39号）。

　　27. 2004年11月3日，国家发展和改革委员会下达西部普及九年义务教育（初中）2004年中央预算内专项资金（国债）第一批投资计划。

　　28. 2004年11月10日，财政部下达河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团2004年农村寄宿制学校建设工程中央专项资金（财政）项目预算。

　　29.2004年11月17日，国家发展和改革委员会下达西部普及九年义务教育（初中）2004年中央预算内专项资金（国债）第二批投资计划。

　　30.2004年11月18日，“两基”攻坚办主任工作会议在京召开。国家“两基”攻坚办主任、教育部副部长陈小娅出席并作重要讲话。会议通报了“两基”攻坚工作和“农村寄宿制学校建设工程”规划有关情况；交流了“两基”攻坚工作的进展情况、存在问题和有关建议；安排部署了下一阶段的工作。陕西、内蒙古、重庆、安徽、宁夏等省、自治区、直辖市作了大会发言。

　　31. 2004年11月24日，教育部、国家发改委、财政部批复新疆、西藏“2004－2007年农村寄宿制学校建设工程”项目规划。

　　32. 2004年11月30日－12月10 日，国家“两基”攻坚办有关人员分三组对安徽、广西、贵州、湖南、湖北、重庆6省（自治区、直辖市）“两基”攻坚工作进展情况和“农村寄宿制学校建设工程”项目实施情况进行了检查。实地察看了6省（自治区、直辖市）13个县的43所项目学校，通过听取汇报、察看教室、学生宿舍和学生食堂，与学校校长、师生交谈，走访当地群众等方式，基本摸清了6省（自治区、直辖市）“两基”攻坚工作和有关项目县实施“工程”的进展情况。

　　33. 2004年12月15日，国家“两基”攻坚办召开检查组工作汇报会。教育部副部长、国家“两基”攻坚办主任陈小娅同志听取了国家“两基”攻坚办三个检查组对安徽、广西、贵州、湖南、湖北、重庆6省（自治区、直辖市）“两基”攻坚工作进展情况和“农村寄宿制学校建设工程”项目实施情况检查的汇报并作了重要讲话。

　　34. 2004年12月20日，财政部下达新疆、西藏2004年农村寄宿制学校建设工程中央专项资金（财政）项目预算。

国家西部地区“两基”攻坚计划责任书有关指标汇总表

探索解决农村教育的深层次问题

——访安徽省教育厅副厅长胡平平

　　问：安徽省作为一个农业大省，结合全国农村教育工作会议精神，请您谈谈为什么说农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性和全局性的作用？

　　答：安徽省总人口6 300万，居全国第8位，全省总人口的70%~75%在农村，农村人口约4 500万，占相当大的比重，因而安徽是一个农业大省和资源大省，又是人口大省。安徽省发展基础教育的重点和难点应该都在农村。这是因为，一方面农村劳动力素质是提高农业生产力和加快产业结构调整的决定性因素，另一方面我国经济和社会的发展特别是加入WTO后，国家将发展的目标定位在世界制造业大国，这就需要大量的有文化、有技术的工人来完成这一任务。随着城市化和农村城镇化进程的加快，大量农村剩余劳动力向城镇转移，农村青壮年农民要进城、进工厂，并将形成城市新兴的产业工人阶层。如果他们素质不高，没有文化，没有技术是不行的，也与现代城市文明不合拍，是很难适应社会经济发展需要的。因而农民的教育问题必须提到首位，如果农村教育搞不好的话，就不能适应我国整个社会和经济发展的需求，其他问题也都谈不上。十六大提出了全面建设小康社会的目标，可农村实现起来却有困难，主要还是农民科学文化素质不高。对于安徽这个农业大省来说，农村教育更是处于重中之重的地位，安徽省只有把农村教育搞上去了，才能把巨大的农村人口压力转化为人力资源优势。从这一点来看，农村教育在全面建设小康社会中的基础性和全局性的作用都是无庸置疑的

　　问：当前农村教育的主要问题或矛盾是什么？

　　答：主要有三大问题或矛盾。

　　一是投入问题。一方面现在农村教育的投入不稳定，还没有建立起长期和稳定的机制保证对农村教育特别是对农村义务教育的政策性投入，目前主要还是靠层层转移支付，这是很不稳定的，随机性也很大；另一方面对农村教育的投入也是不足的，保了工资就保不了运转和发展，保了运转就保不了工资和发展，保了校舍建设，就又保不了运转和工资。我们现在首先是要保工资，安徽省及全国的税费改革省主要是先保国标工资。农业大县保工资的经费主要靠农业税和上级的一般性转移支付。根据安徽所有农业大县统计，这两项经费比几乎是1∶1。减免农业税后，看来农业县的所有工资性支付只有靠中央财政补足补齐了。现在比较困难的是保运转，运转主要还是靠杂费，财政中可用于公用经费的几乎没有；还有就是学校建设和发展资金也很困难，学校基本建设主要是中央和省的危改资金及县的配套，实际上县里的配套很困难，现有的资金都用于发工资了，没有什么钱可拿来配套，资金很困难，不能满足农村基础教育发展的需要。

　　二是农村基础教育的管理体制不顺。中央要求实行“以县为主”管理体制后，大部分地区只是将工资上收到县，而人、财、物、事还没有全面收到县统筹管理。一方面是县与乡之间的关系没有理顺，县教育行政部门管不了教师的任命、调配和整合。另一方面是部门之间也没有理顺关系，财权由财政部门管，人权由人事和组织部门或宣传部掌管，教育行政部门干着教育的事却无法管理教育的财和人。例如学校乱收费的问题，教育局没有权力去处理校长，因为校长不是教育局任命的。从教育经费的管理和使用来看也不够规范，有些教育经费从省里下到县里，明文说是给学校的建设或运转经费，但钱却是从计划部门到计划部门一层层地下达，从财政部门到财政部门一级一级地划拨，或绕过教育主管部门直接下至学校，或上下财政指标结算无法到达学校。教育部门不知道钱的去向和用途，没权去过问。乡以下的中小学校长大部分均由乡镇长任命，乡镇需要用钱，从学校杂费中调用几万元，校长敢说“不”字吗？这叫县教育局如何去统筹资源，如何去监督？因而造成了无人去整合教育资源，行政的运行成本很高，部门之间、县乡之间没有理顺关系是一个大问题。

　　三是农村教育的培养目标和教育模式问题，也就是为谁服务的问题。目前农村还没有从过去应试教育的模式中走出来，一个农村学校，一个乡镇以什么为荣呢？是以初中有多少学生考上重点高中和示范高中为荣，是以普通高中能考上多少大学生为荣。对于其他的升不了学的学生就管不了，考不上就回家务农吧，因而农村教育抓住少数丢了大多数，引发了不少学生厌学这一问题，值得我们好好反思。这是农村教育培养目标的问题。农村教育到底是为谁服务呢？农村教育的培养目标和教育理念还没有根本转变过来，没有把农村教育真正放在为当地经济和社会发展服务的位置上来。农村教育问题很多，这里当然也涉及课程教材、教育内容、方法和评价体系问题，但这是我们教育办学理念的问题。

　　以上是农村教育三大问题或矛盾。

　　当然农村教育问题中还有教师的素质问题和编制问题。但这个问题的根子还是投入问题。在农村越是经济困难的县，越是偏远的学校，越是缺教师，一方面是正规大专师范生进不了学校，另一方面是贫困地区学校缺少合格的教师。即使有编制，也因财力薄弱供养不起，农村学校缺教师无法开课，只有用很低的一百多元的月工资请一个高中或初中毕业生去代课，这些钱也是学校从杂费中开支，县乡都无补贴。农村教师的结构性缺编问题很严重，越是偏远的地方缺编问题越突出，大部分农村学校仅开设语文和数学课，音、体、美、外语教师严重缺乏，这些课根本开不齐。过去计划经济条件下进来的教师特别是民师转正后，很多教师是初中或高中毕业生，甚至小学毕业生，文化水平低、知识老化，不能适应现代教育教学改革和发展的需要，严重地影响了农村教育教学质量的提高。但由于体制原因，一方面这部分教师一旦进入了教师队伍就很难出去，他们出去后怎么办？我们国家的社会保障机制又不健全，搞不好的话的就会造成新的社会矛盾的产生。另一方面适合现代教育教学发展需要的合格教师又进不来，这是事业单位人事制度改革问题中必须亟待解决的问题。所以国家必须加快事业单位人事制度改革，将用人制度这个瓶颈问题解决好，否则教育人事制度改革就盘不活，就没有了竞争和激励机制，整个教育事业和教育教学质量就不会有更大的突破、发展和提高。

　　问：安徽是全国第一个税费改革试点省，作为改革中出现的新事物，在推行过程中都遇到了哪些困难和阻力？

　　答：税费改革后，农民负担减轻了，这一政策是非常正确和高瞻远瞩的。但税费改革后又出现了新的问题，使过去农村的深层次问题浮现出来了，农村教育投入不足的矛盾凸显出来了。1986年以后我们国家的农村教育主要是乡镇办，农村办，农民办，经费的主要来源是教育费附加和农民集资，农村教育费附加和教育集资占教育投入的比例一般在50~70%之间，这一比例在整个农村教育投入中是相当高的。税费改革后，不能集资了，教育费附加取消了，这一政策刚调整时，政府没有做好准备，显得有些措手不及。首先政府就没有足够的钱拿来发工资，农村教育显得异常困难，好多地方工资发不出了，运转不下去了，校舍危改资金也没有着落了。因此在2000年7月开始税费改革后，到2001年3月份全国人代会时，安徽代表团就向中央及时反映了这一新问题和困难，认为这一深层次矛盾必须尽快得到解决。那么税费改革以前为什么这个矛盾没有凸显出来呢？矛盾肯定是存在的，只是以前是教育越没钱就越收钱，农民的口袋就是教育的口袋，靠收费来堵缺口，拆东墙补西墙，把矛盾和问题掩盖了。其实这一矛盾早就很突出了。税费改革前，安徽省拖欠工资就有十几个亿。当时教师没有工资，学校就靠收费发点所谓“开口子”工资，把这一矛盾掩盖了。税费改革后，不能乱收了，不能集资了，使得过去政府对教育投入不足的深层次矛盾浮露出了水面。我认为这是个好事，我们在改革试点中碰到了，也是正常的。矛盾的凸现让省里各方面的领导和社会各方面的人士达成了共识：即农村教育的单到底应该由谁来买，必须由政府来买，由财政来买，不能再靠农民集资和教育费附加了。

　　问：税费改革后，取消了教育费附加，农村教育经费的筹措一定遇到了意想不到的困难，安徽省是如何应对这些困难和问题的？

　　答：及时向中央反映实情，建议加大对农村义务教育的转移支付力度。同时我们积极进取，克服困难，比如说教师的工资，主要是国标工资，我们从2001年5月试点，10月份就将工资全部上收到县管，国标工资基本没有拖欠了。2002年底，省财政向银行和财政部借了7个亿，补发了93年以来拖欠的国标工资。2003年7月1日后，开始实行一个县一个工资标准，因为从2001年教师工资收到县管县发后，一般只能发国标工资，省里津贴大多数乡镇没有发，有钱的乡镇就发，没有钱的就少发或不发，因此在一个县就有几个标准，城乡之间、贫富乡镇之间工资标准也都不同，经过一两年的试点后，2003年7月以后省里从政策上要求一县一制的工资标准。在危改方面我们的力度比较大，几年来我们拿出了10多个亿，国家危改专项资金1.6个亿，从2001年到2003年，省里一共投入12个亿，解决省里438万平方米D类危房。加上县配套共计21亿，到2003年11月份已提前完成了458万平方米的D类危房改造任务。目前我省的学校运转主要靠收取杂费。各级政府转移支付中的运转经费即生均公用经费补助兑现不了，只能收取杂费。安徽省的杂费标准还是97年定的。这些年来，我们采取一系列措施制止中小学的乱收费。目前还有几个问题，就是安徽省在实施“两基”过程中各地的债务大约有20.3个亿，现在归还起来很困难。另外就是还没有建立一个运转和校舍建设的稳定投入的机制。

　　问：安徽省是如何建立和健全“以县为主”的管理体制的？对人、财、物、事等是如何理顺和统筹的？都有哪些新思路和新举措？

　　答：根据国务院“以县为主”的管理体制改革思路，2001至2002年，我们基本做到了“以县为主”的教师工资管理，把过去由乡镇管理工资上收到县教育行政部门，县管县发。但如何才能做到“以县为主”的人、财、物、事统统上收到县进行统筹管理呢？我们主要处理好了两个关系：一是明确县乡之间的职责。县教育局是领导和管理中小学的，乡一级是支持、监督和指导属地的教育工作的，乡镇从此以后没有领导和管理学校的职能了。二是理顺了部门之间的关系。对教育部门、财政部门、人事部门进行统筹。我们现在把人、财、物、事统筹归口县教育局进行管理，有关部门如财政、计划、审计等进行监督，建立了监督制约机制。

　　总的思路是人权、财权和事权做到“以县为主”，县对农村中小学负有直接的领导和管理职责；乡镇对农村教育负有支持、监督和指导的责任；村民自治组织对农村教育有支持和监督的责任。

　　具体做法和措施是：

　　首先是撤销了乡镇教委（教办），建立了以中心学校为学区的管理网络。这样的学区和乡镇是什么关系呢？中心学校可以分别设在小学、初中，分别管理辖区内的小学、初中；中心学校设在小学的，只管理辖区内的小学，初中由县教育行政部门直接管理。一个大乡可能有几个学区，或几个小乡建立一个中心学校，形成学区。学区的建立是根据教育教学规律建立的，教育行政部门直接领导管理中心学校。此外我们建立了由乡镇领导出面牵头的，由学校、人大代表、村干部、家长等组成的学校“支持监督指导委员会”，对中心学校进行监督制约，这就相当于城市社区的参与与监督。为什么要建立这样的监督机制呢？因为一个县几十万至上百万人口，县教育行政部门不可能时时刻刻去盯着学区吧，只有当地的村委会、乡干部和群众才能就近有效地监督中心学区。这样形成两条线，一条是领导管理，一条是监督支持，一条通往县政府，一条通往县教育行政部门。

　　其次我们在县里成立了“教育结算分中心”。把过去由乡镇或学校收取或管理的杂费统到教育结算分中心，乡中心学校在银行设立收入代结账户，把收到的钱直接打入教育结算分中心，然后在中心学校设立支出账户，根据学区内各学校的实际需要由结算分中心定期划到乡中心学校支配。这样收支两条线，规范了收和支，教育和财政皆大欢喜，同时扼制了乡干部的平调和挪用。经费由教育行政部门管理使用，财政部门监督，其监督形式是多样的，有的是财政部门派出总会计师，有的由审计部门定期审计，这样还有效地监督了教育部门的权力过大或不规范的问题。

　　再次是在原县教育局人事股的基础上成立了“教育人才管理中心”。在全县范围内进行教师资源的整合，在全县调配校长和教师，均衡发展全县教育。

　　上述三种改革，我们称之为“一破三立”，即一破乡镇教办，立中心学校、立教育结算分中心、立教育人才管理中心。

　　在撤销乡镇教办时还有一个意想不到的结果，部分县理清了“两基”遗留下来的债务。我们发现“两基”中的债务五花八门，形式多样，到底哪些是实在的，哪些是有水分的，哪些是需要归还的，哪些是已还掉的。在撤销乡镇教办时，成立了由县四大班子牵头的，由教育、纪检、财政、审计等组成的工作组，一个乡一个乡地清理，一笔一笔地算，把过去许多糊涂账都理清了。这样校长和乡镇再也不敢乱借了，谁借谁就去还。不像过去那样本届乡长借了留给下届去还。

　　目前安徽省有二期“普九”的味道，13个指导县“以县为主”试行的人、财、事、物统筹工作已全面铺开了，效果是很明显的。这一改革是和我们国家的财税体制和机构改革方向是完全一致的，减少了中间环节，降低了行政运行成本，使得政令畅通，快速地到达基层，我们认为这是一种扁平式领导体制。不仅这样，有的县借此不但解决了教师工资，还解决了教师的养老保险和医疗保险，教师欢欣鼓舞，非常支持这一改革。

　　由于指导县在项目和资金上都会得到省里的倾斜，全省各县都非常积极主动，目前又有16个县政府打报告要求进入重点指导县的行列，这样我们已经有了29个指导县。指导县工作是政府行为，不是教育部门一家的事。

　　问：如何看待费改税前的农村办学体制呢？

　　答：我们不能说过去的体制都是错的，在过去的特定环境下，农村义务教育的管理体制是县、乡两级办学，县、乡、村三级管理，这对推动农村义务教育的普及和农村教育的发展发挥了极为重要的作用，农民集资办学的功劳是不可磨灭的。

　　总之目前农村教育的困难和问题还是很多的，主要困难还是投入问题。现在我们把体制建立起来了，但同时也把过去乡里的缺口和矛盾上升到县里了，如果不加大投入的话，新的体制运行将是很困难的。再者就是农村教师素质不高、农村教育教学质量低，教师难进难出的体制以及培养目标、模式等问题也急需解决。

　　我们需要建立的是一种“以县为主”的基础教育管理体制，同时也要建立以中央、省、市、县四级政府合理的财政投入分担机制。我们不能认为“以县为主”的管理就是“以县为主”的投入，这是不符合中国国情的，也是不合理的。

　　原载2004年第5期《基础教育参考》 　陈海东　宋军生　甘璐　文