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　　三、农村社会保障的改革成效和问题

　　经过15年的改革，我国农村社会保障制度取得了一定的成绩，有了较大的发展。

　　1．社会保障网络初步建立

　　据国家统计局的统计资料表明：从1991—1999年，我国广大农村初步建立起来社会保障网络（如下表）。

　　全国农村社会保障网络发展情况

　　资料来自《中国统计年鉴·1999》，数据经笔者整理得出。据《中国统计年鉴·2000》统计：1999年农村社会保障网络基本情况仅有“农村社会保障网络数”一项，全国共有19096个。

　　2．农村社会保障体系架构渐趋明朗

　　目前，一般认为农村作为整个社会的组成部分，其社会保障体系应该是整个社会保障体系的覆盖和延伸，主要包括社会养老保险、健康医疗保险、社会救助和社会优抚等内容。这种体系在一部分发达的农村地区显出雏形。

　　3．社会化原则得到体现

　　首先是资金筹集的社会化，这体现在责任分担机制开始形成。在实行社会养老保险较好的农村，国家、集体和家庭（个人）按照一定比例各自分担责任；社会救助和优抚安置主要由各级政府部门负责资金供给与制度安排，却并不排除社会组织和个人的慷慨捐助。其次，管理和服务的社会化，在发达地区农村，农民开始摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中去。

　　4．管理体制逐渐理顺

　　开始于1998年的各级政府的机构改革，逐步确立适度统管的社会保障的国家管理体制，劳动和社会保障部统一管理全国社会保障事务，民政部门统一管理社会救助和社会福利事务。同一项目政出多门、争利诿责的现象得到扭转。

　　但是，由于我国现行的农村社会保障是与农村社会经济发展水平相适应的，同时受到各种条件的制约，问题与不足在所难免。较突出的问题是：

　　水平低。主要体现在层次低下、范围狭小、覆盖失衡、项目不全、社会化程度不高、保障标准欠科学。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。没有建立社会保障机构的地区，个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会共济性差，使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农村劳动者的社会保障基本上是空白。目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围较小。在如何确定福利水平与经济发展的关系方面，国家没有一个上有法律意义的数量规定。大部分地区的农村社会保障项目不全，各保障项目之间缺乏有机关系，没有相应的配套政策措施，难以构成整体优势。在农村社会养老保险当中，由于农民投保档次较低和投保时间较短，养老标准极低。按1998年全国历年（1986年以来）累计8000多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算，人均也只有180元左右。在合作医疗中，医疗费用报销比例一般在30%左右，根本谈不上满足农民对医疗保障的需求。社会救助上，国家虽然做出了很大努力，却仍是杯水车薪。在1990—1999年的10年中，国家和各级政府社会救济金的总和为7.9亿元，定期救助的人数也只有52.8万人。

　　风险大。主要表现为法制建设滞后、管理监督不力、基金动作失当、可持续性较差。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法规，农村社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金正常运转。投资风险和增值的高要求，使社会保障基金变为“烫手的钱”。从管理机构上看，农村社会保障管理分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。出于各自地位和利益的不同，各级政府和部门在社会保障的管理与决策上经常发生矛盾。在管理上还表现为管理水平低下。社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，对管理水平的要求理应是相当高的，可是由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使漏洞百出。极低的管理水平和社会保障基金征缴、管理、使用集于一身（民政部），有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性非常差，轻者会挫伤广大农村居民的参保积极性，重者甚至会引起金融危机。还有就是可持续性差，农村社会保障尤其是社会养老保险改革似乎成了一些基层农村干部政绩考核的主要指标，甚至对基层工作实行“养老保险一票否决制”，这样就容易用行政命令的方式来强摊硬派，一旦风头过去或领导不重视，原先的政策措施很快会半途而废，农民的一无法收回，影响恶劣。

　　方式旧。集中反映在农村社会保障模式上。我国现行的保障模式，主要是现收现付和略有节余。从整体看，当前，我国以现收现付为基础的农村社会保障模式及其运行状况还远远不能与城市社会保障同日而语，也不能适应农村经济改革与社会发展的需要。首先，现收现付模式不能适应中国正在进行的显著的确良口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。其次，在老龄化社会到来后，现收现付模式会扭曲经济运行中的积极的激励机制。第三，继续运用现收现付为基础的社会保障模式，乡镇企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为农村社会现代化的重要障碍。第四，现收现付模式会增大农村居民对于未来支出的不确定性预期，增大他们的储蓄倾向，这显然不利于当前拉动农村市场、扩大消费、刺激内需的宏观政策实施。第五，现收现付模式也利于全社会进行储蓄和积累。

　　此外，农村社会保障还存在发展不平衡、发展缓慢、对国民收入再分配功能差等有待解决的问题。

　　在农业终将工业化、农村终将城市化的必然趋势下，农村社会保障也一定将与城市社会保障统一起来。无论如何，国家会逐步顺应经济与社会直辖市发展的规律，遵循社会保障与经济发展相适应的原则。中国社会的进步不可能仅仅是城市的进步，中国社会的稳定离不开广大农村的稳定。邓小平同志早就明确指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”

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当代中国史研究2002/1期