中国教育

　　质疑4%，教育投入应实事求是、依法执法

　　------ 兼论教育投入决策监督的规范问题

　　程方平（中央教育科学研究所学术委员会主任，研究员，教育博士）

　　内容提要：教育投入是教育发展和改革的经济基础，在经济和社会高度发展的今天不仅有加大的必要，也有加大的可能和条件。但是，现存相关的问题和关系还没有理清，投入的依据还争论不休，相关的法律也需要健全。要解决这些问题，必须从中国社会和教育投入问题的实际出发，实事求是、依法执法，在形成共识的基础上推进教育事业的科学发展。

　　关 键 词：教育投入、立法、执法

　　在2006年的最后一天，《中国教育报》 公布了2005年教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》，在这一公告中反映的基本情况是：

　　2005年，全国教育经费为8418.84亿元，比上年的7242.60亿元增长16.24%.其中,国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项)为5161.08亿元，比上年的4465.86亿元增长15.57%。

　　据统计，2005年全国国内生产总值为183084.80亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为2.82%,比上年的2.79%增加了0.03个百分点。

　　中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为4665.69亿元，比上年的4027.82亿元增长15.84%。其中，中央财政教育支出349.84亿元，比上年的299.45亿元增长16.83%，高于中央本级财政经常性收入15.42%的增长幅度。

　　其中,生均预算内教育事业费支出为:普通小学1327.24元（农村校为1204.88元）;初中1498.25元（农村校为1314.64元）;普通高中1959.24元;职业中学1980.54元;普通高校5374.94元,除高校外其他部分均在增长。而生均预算内公用经费支出为：小学166.52元（农村校为142.25元）；初中232.88元（农村校为192.75元）;普通高中363.54元;职业中学336.66元,普通高校2237.57元;除高校外其他部分也均在增长。

　　按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2005年全国预算内教育经费占财政支出33930.29亿元 ，比例为14.58%。比上年的14.90%下降了0.32个百分点。从全国情况看,有23个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。

　　2005年全国教育经费执行情况监测结果表明，政府教育投入总量继续增加，国家财政性教育经费占GDP的比例比上年有所增加，但预算内教育经费占财政支出比例比上年有所下降，有一些省、自治区、直辖市没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。

　　虽然公告一再强调,国家(包括中央和地方政府)的教育投入绝对数在增长,但由于人们对教育投入总量不到4%,甚至总比例有所下降的现实执着关注,还是再一次引起了社会各界，尤其是学术界的争论，并再一次使"教育经费投入不足"成为2007年"两会"期间最热门的话题之一。中国的教育经费到底需要多少，是不是相当于国内生产总值的4%，其理论支撑和法律依据到底是什么？似乎至今还很少有人说清。为此，应该加强相关问题的探讨。

　　一、追求4%的理由应该理清

　　近几年，教育界乃至全社会都在谈力求使财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例达到4%，而且在《国家教育事业发展"十一五"规划纲要》中又再次明确了这一目标。

　　我们不否认在国民经济高速发展的时期，在以"科教兴国"为基本国策的今天，应该加大对教育的投入，也看到了各级政府在加大教育投入方面所做出的持续努力。但是，我们也不得不承认，我们以往对教育的投入的确太少了。1998年我在对西部六个省区的教育调研中发现，在农村学校的基建投入方面，国家的欠债是长时期的和巨大的，改变学校危房的努力主要是在靠"人民教育人民办"的号召和民众重视教育的激情与奋斗。过了两年，中国政府公布我们基本扫除了青壮年文盲、基本普及了9年务教育（即"两基"），但是"一鼓作气"努上去的成果，里面包含了很大成分的欠债和"泡沫"。据我们多方调查和了解，一直到今天一些中西部的县"两基"欠债仍没有环清，仍是当地教育较大、较严重的经济和精神负担。如果今天的政府不通过特别补偿方式将这笔债还清，则不少地方的教育将在讨债的干扰中长期得不到安宁。

　　2000年以后，中国政府渐渐正视自己在新时期适应教育实际的投资责任，对西中东部依次解决义务教育经费（主要是学费、杂费和部分特殊需要经费，如寄宿学校的费用，但办学经费等因标准不明而无法议决）的问题，得到了全社会，乃至全世界的赞赏。但是，作到这一步还不够，还有许多重要问题未能明确和解决。

　　改革开放以来，各级政府对教育的关注和不断加大的投入是众所周知和显而易见的，但是，仔细分析就会发现，许多投入是一次性的、补偿性的和还债意义上的，但对常规投入、必须投入却缺少制度的规定和法律的保障。因此，我国的教育经费问题好象是永远解决不完、永远扯不清的的问题，原因就在于对整个教育的经费保障缺少本质的认识，也没有找到解决问题的关键所在。

　　教育经费的分级负责投入和县级统筹管理从理论上讲是合理的，但是在现有管理体制（包括教育管理体制和行政管理体制等）中由于"体制性障碍"的存在而消耗过大（笔者曾在2004年就四个县的调查分析，由于纵向的管理层级过多，利益分配干扰，致使产生消耗，可谓"纵向的体制性障碍"；而在统一级政府，教育比起经济、建设、安全、旅游、生产、科技、医疗卫生等领域，往往是"弱势群体"，在经济相对落后的地区地方财政几乎是"教育财政"，在地方财政的大盘子中，教育经费这杯羹是很难分到位的，即所谓"横向的体制性障碍"）。这些问题如不解决，教育经费的投入将会连带出许多复杂的和隐形的负担，常规的、合理的教育投入将会继续被侵蚀，教育界仍难得到应有的经费保障。在这方面，教育督导（应包括督政、督学）、各级人大政协、民主党派、社会舆论、研究单位和政府执法与监督机构的作用发挥得有限，极待加强。

　　在教育投入方面，对不同层次的教育投入，各级政府的比例应是不同的。一般来讲，各级政府的投入有几方面的理由：一是依据《宪法》的规定，给予每个国民最基本的受教育权利，保障义务教育的基本条件和运行经费；同时进行扫盲等补偿教育，使所有人都能享受国家给予的最基本的教育。二是，根据地方需求和国家需要，对幼儿教育、职业教育、高等教育、成人教育等进行常规和专项的投入；在这方面，对民办学校只有简单的项目经费作为引导（几乎很少到位和兑现的），而对公立学校而言，巨大和需要持久稳定的常规经费也是各级政府无尽的负担。三是各级政府在各级教育方面的投入比例需要划分和确定，在这些方面中央政府应根据"发展中地区"的困难加大阶段性的专项补助和政策性补贴。由于教育方面的投入是硬性的和需要持久的，所以在东部沿海的一些经济发达地区，2%左右的投入就已经满足需要了；而在中西部的一些地方，长期以来占财政70-80%的投入仍不能满足当地学校教育的基本需求，人们称之为"教育财政"，如果没有固定渠道和中央政府的法定支持，则这些地方的教育经费会在与其他行业争经费、争资源的环境中永远处于不良的条件状态。当然，要补足这些经费，也要有个说法，也要有法律依据，从中央到地方的教育投入要锁定在4%是根本不够，也是目前不易达到的。

　　所谓4%的教育投入，一般被理解为应该是各类各项教育投入的总和，而其中的具体投入如何细化拆分，确凿的理由是什么，仍缺少有说服力的研究和解释。与我国的情况相比，一些先发国家已经达到相对平稳的经济增长时期，甚至一些国家长期处于零增长后有短期的负增长，他们的教育投入的比例在变化，不变的是具体学校的核定教育经费绝对数不受经济起伏动荡的影响。而我国则处于每年8%的增长之中，下决心一次性或固定增加2000亿就能解决问题吗？理智的回答显然是否定的。

　　二、因国际比较出现的参照错位需要调整

　　在诸多专家和学者论证教育经费应是4%的时候，一个重要的悖论无法面对。这就是如果需要稳定保障的教育经费不依据实际预算，而根据硬性的比例，则因经济发展的起伏引发的教育经费的变化，即便是很小，也会造成需要稳定与绝对保障的教育界不小的和年度持续的动荡，其后果是严重的和具有较大干扰性的。

　　提倡4%的多数人，大都以国际比较为主要参照，认为不管是发达国家还是不发达国家教育的投入多达到或超过了4%，看来，中国的教育投入的确不足。从表面上看，倡导加大教育投入是正确的，但仅以国际统计数据中的趋同比例4%做简单比照，本身是会出现错位和引发误导的。仅从总的投入比例差异看问题，似乎是在做不太严肃的数字游戏。众所周知，通过比较研究确定本国的某些决策是应该比较慎重的，因为在比较研究领域很强调研究者要分清有些问题是"不可比"或不能做简单化、表面化的比较的。在教育投入方面的国际比较，也属于这样的问题。

　　首先，从各国或国际组织公布的数据看，许多国家的教育投入都达到、超过、接近国内生产总值的4%，这是最终的统计结果，并非这些国家的投资目标。而且，这些国家的具体情况，包括经济发展水平、经济增长空间、国家对各行业的投入规划、对教育在国家发展中地位和作用的认识、教育发展的历史和规范程度、经济投入的确定程序和法律保障体系等，都有较之中国或多或少的优势、先行实践和差异。中国近些年经济发展速度较快一方面说明中国的经济政策好，调动了全社会发展经济的积极性和创造性；但同时也说明中国原先的经济基础较差，因此，发展空间较大，有限的发展也比较明显。仅就这方面来说，不少发达国家的经济增长比例较小，其中不少国家已经进入到"零增长"，甚至短暂的"负增长"时期，在这样的国家，经济发展的幅度不大，GDP的总量也难有较大的增长幅度，相对稳定，因而，其教育投入的总量也是比较平稳的，与教育事业需要相对稳定的投入条件比较吻合。而在我国，GDP的总量在经济高速发展的进程中是会不断增长变化的，如果仅以4%作为对教育投入总量的要求，则至少在经济高速发展阶段，其总量是在不断的调整和变化中的，这对需要常规投入作基本保障的教育事业来说是极不可取的，由此引发的起伏不定问题和难以规范与管理等混乱，也难以从根本上解决。即便教育经费在增长，这个增长也是不规范的，需要教育界每年做非常规的调整，教育经费过多地依附于经济发展的动荡，对教育发展本身是不利的，可能还会引发诸如经费使用不当、教育腐败等弊病。

　　其次，对于国际统计数字，我们过去所关注的仅是各国宏观的、结果性的统计数字，至于相应的法律法规依据、投入主体的划分（中央政府、省级政府、县级政府、相关社会团体、个人等）、获益主体的划分（各级教育机构和用人机构、公民及其子女、企业、社会等，及其所需成本及由此规定的最低标准和高限标准等）、投入理由的确定（是否符合《宪法》精神、投资义务教育是否是国家责任、教师是否是国家或地方的公务员还是行业的职员、中央及省县各级政府的责任划分、对各级各类教育各级政府的责任权利、面对现实问题和长远利益各级政府在发展教育方面比较稳定的基本原则和立场等）、具体投入的程序及管理监控（投入的设计、听证、决策、审计、监控是否通过相应的最高权利机构，是否严格按照相关法律执行，程序是否科学公证合理，在经济发展和动荡时期，教育经费的绝对数量保障能否不受影响）等，相关的配套研究和论证均极为薄弱。因此，仅笼统地提4%，就显得十分空泛、缺少操作性依据，难以对其形成有利的论据支撑，以致在许多相关方面使教育以外不同的相关政府部门产生争议，使教育投入问题议而不决。

　　在这方面，日本的做法可供参照。日本是经济发达国家，在教育投入方面既慎重也规范，相关的教育法规细致而有操作性。在义务教育方面，在同一时期其全国的中小学基本上市按照一个图纸建设的，在北海道等经济相对欠发达、人口相对较少的地区，学校的规划和基本条件与东京等大城市几乎没有明显的区别。一旦有了改善教育条件（包括教师提薪、使用先进教育技术等）的动议就要进入立法程序，经调查有的地区不具备条件，没有充分的经费或条件保障，则该动议会被搁置，其立法和决策的依据是不能因此动摇了义务教育对所有国民一视同仁的信念。由于日本的教育投入也是各级政府都有相应责任的（中央政府的投入在30%左右，地方政府的投入仍为大头），因此，地方经济的发展状况是形成地方教育经费差异的主要因素，如北海道地区具体的综合环境条件也相对较差，对此日本政府将通过正式程序立法加以解决，其专项补助类经费也是稳定的，而非不确定的一次性拨付。2004年以来，日本在诸多方面推进"私有化"进程的同时，也大力推进了国立大学的"法人化"，其目的不仅是减轻国家办高校的负担、责任与风险，也是促进国立大学融入社会、增强活力、自主创新的重要举措。其直接效果是国家在义务教育等方面将发挥更大的作用，而在其他教育方面，政府则退出直接操作的角色，偏重协调、引导、评价和管理。在其基本的办学理念和法律规范确定之后，教育投入就会依据实际加以保障，而非简单地追求某个缺少论证的总体投入的比例目标。

　　第三，国外的"教育投入"是复杂构成的概念，既有多元多层投入的法律保障，也有各级各类教育机构获得教育基本经费的法律依据。比如，在许多国家都有健全细致的学校法，这类法规规定了公立学校一经授权建立，其校长、主任、教师、教辅人员的编制，学校的满额限度、班容量、基本办学经费、教师待遇（包括工资福利待遇和进修学习所需费用）等均会雷打不动地提前作好准备。对于学龄人口的变化起伏，有关部门也会提前作好预测，并通过正常的研究、听政、协商、决策、立法、实施、监督等程序落实相关的必须经费与相应资源。另外值得关注的是，在一个国家的教育经费总量中社会力量的参与和投入无疑是重要的组成成分。在美国，从州政府到社会团体，从自费学生到慷慨的慈善家。埃兹拉·康奈尔、科尼利厄斯·范德比尔特、约翰斯·霍普金斯和约翰·洛克菲勒等富有的捐助者对美国高等教育的发展产生了深远影响。２００４财政年度，美国私人向大学捐助的资金高达２４４亿美元。而在中国，大量类似灰色的投入（包括股份投入、捐献、资助、贷款、借款等，以及各类非金融形式的投入等）没有被计算在统计之内，一些与教育相关但又不归口教育系统的非正规教育，如妇幼系统、社会保障系统、在职培训系统等，相关的投入也未进入到统计视野之内。用这样的统计数据去对应总投入4%的要求，如何能以理服人！在这些方面，我们政府相关机构的作为显然是不够积极和到位的，不仅统计数字不精确、不及时、不公开，相关的标准迟迟不出台，相应的研究和对策未能抓住实质问题浮于表面，而且对学龄人口和学习需求人口变化的明显趋势也少有教育方面的明确有力的对策。往往是问题已经出现或成堆了才开始缺少章法的随意评论、缺少依据的提条件和要求，使本应严肃、认真、科学对待的教育投入问题，变得象说不清道不明的一团乱麻，至今未能对教育投入提出科学的、适合中国具体情况的依据和方案，其问题值得深思。

　　可见，要明确中国教育经费的投入问题，不仅要参照国外的有益经验，还必须要对国内的情况做深入细致的调研工作，抓住相关的办学标准、办学成本、投入体制等基础问题，为立法和实施提供真正可靠、科学务实的依据，为早日改善中国教育的投入现状做好充分的准备和创新的努力。

　　三、中国教育投入面对的现实和存在的问题

　　教育经费肯定不足，这是谁都看的出来、感觉的到的事，但是缺在哪？哪些应该是雷打不动、必须保障的，理由是什么，有了经费如何使用？对此甚至许多著名的教育家和经济学家也没有讲清。如果理清了这些问题，经过精准的计算，教育经费需要达到10%，国家和人民也是会认可和支持的，不管经济发展是上升、持平还是暂时回落，支撑教育的绝对经费也是需要保障的，因为作到此地步才叫"科教兴国"，否则，教育经费要随着经济的起伏而时高时低，整个教育就会在经费的动荡中永远得不到安宁。

　　中国的教育投入面对的现实是复杂的，与许多的现实问题交织在一起：

　　（一）法律的严肃性和有效性的问题，包括法律本身不完善，法律条文模糊，不可操作，没有对中央政府、地方政府、以及其他方面的教育投入予以法律的明确规定，如至今没有教育投入方面的专项法律；也没有对各类学校，尤其是义务教育阶段的公立学校进行投入的标准；也包括许多的国家法律被片面理解为部门法（如一些政府部门认为，普及义务教育、扫盲、发展职业教育等只是教育部门的事，所以不积极配合、不支持、不执行相关的法律也无大碍）。目前，我国的教育法律在可操作性、合理性、严肃性、科学性和接受的广泛性方面还是比较有限的，应该在各级政府之间、政府与民众之间通过协商与博弈产生基本的认同，并在此基础上通过法律的完善促进教育投入更加规范。至于想用4%的尺子衡量中央和地方的教育投入达标情况，本身就是不严肃的做法，条件好的地方1-2%就够了，追加到4%毫无意义；而贫困地区80%还不够，仅有4%教育根本办不下去。

　　（二）仅以宏观投入为目标，过于模糊，反而会掩盖许多具体问题；以原投入为参照，起点太低；只解决现有问题，巨额欠债谁埋单；各级政府投入比例不经协商，缺少依据、不被承认，自然难以落实；以县为主的定位很好，但在富的地方乡镇的积极性受到限制，而在经济欠发达的地方县财政难以承受教育负担；近年来，愈演愈烈的城乡差距更为明显，而边远乡村和少数民族地区的办学成本明显高于城镇，办职业学校的成本明显高于普通学校，办特殊教育学校的成本大大高于办常规学校。根据地区抽样，中西部及广大乡村地区的教育投入在300元左右,而在城市该费用则近2000元,甚至更多。具体的现实问题不解决，差别在继续加大，教育仍得不到真正的重视。我国改革开放30年来，《学校法》始终没有出台，虽说就要出台，但磨合完善还需要一个阶段。致使在义务教育阶段的办学极不规范，在城市中的重点学校，一年的修缮维修费就要几百万；而在农村的普通中小学，常规的所有运转经费只有2-5万，甚至更少（不包括教师工资、也不包括教学点经费；所缺的是计算机费用、一些北方地区的取暖费、教师进修费等）。众所周知，保证义务教育质量要提高教师的整体水平,但现实是在现有的教育经费中没有这一经费的专项 。

　　（三）高中、高校及义务教育前后的其他教育属于非义务教育阶段的教育，国家的投入责任是有限的，不应象义务教育阶段应该由政府负全责，但有些政策性的支持和投入也是必须要考虑的，如学前教育是一切教育的基础，将其完全放给民间对教育整体的发展而言也是不合适的。在整个国家的教育体系中，私立学校（同样具有公益性，也适应市场，国家只负责监督和服务，没有直接管理的巨大经济和政治风险）的比例过小，同样也使政府负担相对加大（不仅是经济负担，还有其他方面的负担和风险）。十七大提出要积极推进高中教育的普及，但在相当一部分高中的发展中，负债1-2000万（中西部）到几个亿（东部发达地区）的情况比较普遍，有学者估计负债已在1000亿左右。我们要普及的高中是扩大的精英教育，还是延长的义务教育？如果是二者的结合，那么投入的主体是政府还是社会？是一个投入主体还是需要分担。据教育主管部门的有关统计，目前公立高校负债2000亿（据教育主管部门解释，这些公立高校的资产已达一万亿左右，因而应该是喜大于忧；而据一些非政府机构统计，这些负债约在3000-4000亿左右，还不包括占用土地折合的巨大经费），尽管这些负债换来了高等教育大众化的发展，但其中的问题也十分严重（如建设超豪华大门、高档星级经营性宾馆、消费场所等，在非教学、科研和社会服务领域开销不当等），政府主办的高校掌握如此惊人的资产，连带的巨大风险和社会不满均会过大地集中到政府身上，这在许多成熟的国家是不可想象的，近年来日本政府强力推进国立高校的"法人化"，就是为了在刺激这些高校活力的同时，减小政府的过大风险和过重负担。与高校负债相同，我国高中的负债以中东部为主，西部也有为数不少的情况，负债少的有几百万，多的高达数千万到两三个亿，总量也在千亿左右。此外，在幼教、职教、特教等方面也有相应的负债。尽管负债经营和发展是一种快速发展的模式，但负债的相关责权利不明确，本身就会引发诸多复杂的问题。

　　（四）即便在义务教育阶段，也有许多乱象。在贫困地区仍有危房的现实中，一些地方政府斥资数亿元建设三星级、四星级的中小学。教育部近年来一再强调推进义务教育阶段公立学校教育的均衡发展，但加大差距的推动者却往往是地方政府及其教育主管部门，因为在他们看来，不如此不足以表现"政绩"，几十年来这种定式的形成和经久不衰的确耐人深思。另外，有限的教育经费在使用上也屡出奇闻，一位西部的教育局长说，当地的一所公立学校和一所私立学校同时盖了几乎相同的校门，前者花了80万，后者花了18万，其中的原由无人探询。难怪一些财政部门的人一直抱怨教育经费的使用由于缺少论证、听证和监督，预算和决算都无法精确判断，里面的问题很多，应该有严格的标准参照。中小学的投入不规范，引发标准混乱、差距加大。有些人还认为事已至此，只能迁就，特别不要"削峰填谷"，如此，在现有体制下教育差别不仅不会缩小，必然还会加剧。北京有所公立高中校（非义务教育阶段）建校政府花了3亿，舆论批评不管用，接着就有投入花6亿以上的高中校出现，除去建校及一次性硬件投入之外，与其配套的消耗品、常规维修等每年都在数百万到千万以上，这些经费从何而来，混乱往往由此产生。而在城乡结合部和广大农村，义务教育阶段的中小学是教育的主体，但许多学校至今校舍、办学经费、教学设备等依然条件很差。另外，值得关注的是，近20年来，在很多地方，原本包含初高中的公立学校却将其初中部分（义务教育阶段）停办或划拨出去变成收费的民办学校。按理说，这种做法是违法甚至违宪的，但是却在许多地方长此以往无法改变，没有正当的法律途径和程序规范对其问题加以解决。

　　（五）动态和活跃的经济与需要相对稳定的学校教育经费投入应该减少直接相关的联系，既然确定"科教兴国"为基本国策，最基本的教育投入就应该是稳定不变的。在教育内部，中小学的经费需求应是相对稳定的，其相关变量应主要是学龄人口的变化与人均教育经费的乘积，因而其不仅可预测，也能惠及长远。在"义务教育"之外其他类型的教育则因易受市场等因素的影响而不断发生变化，对此，政府的支持不应过多的在控制、投入和直接管理方面，而应在引导、服务、政策支持等方面下工夫，对于这些学校来说，其发展、壮大和形成特色所需要的政策法律环境要远比具体的投入重要的多。综合各方面的情况，目前中央政府及其教育主管部门的教育拨款不规范，地方政府等同样不规范。面对教育经费普遍不足的问题，尽管各地政府近年来都"百花齐放"地作了许多积极的探索，但这些探索基本上多是阶段性、临时性和补偿性的，在一定程度上解决或缓和了矛盾。可是，始终认定用动态的基数来计算需要长期稳定发展的教育经费，这本身就是问题。

　　（六）根据中国地域辽阔、区域间经济文化差距较大的现实和特点，我们觉得在全国只确立一个办学标准和生均培养标准是不现实的，在未来或下一步应该朝着这个方向努力，现阶段起码应该在区域内（省市县内）分级建立与地方经济、消费水平、物价、住房、基本福利和劳保水平相应的统一标准。在日本，一个好的教育政策要出台，经调查在边远地区条件不够，此项工作就不能进行，相关的经费就没有法律和经费的保障，因而，就没有学校去想单独提高物质条件以鹤立鸡群，象我们的某些公立学校仅外语就开了6-7门，经费和气魄超过了许多大学，引得百万分之九十九万九千九百九十九的学校都不平衡，其"经验"不仅中国学校无法学，世界其他国家的学校也很难理解为什么中国允许这样做（该校校长曾解释说，这是为国争光，为国家培养国际竞争人才，但是，那些培养出一流科学家、诺贝尔奖获得者的世界名校没有一所只是靠金钱和超群的物质条件为根本的）。在一些经济发达的地区，乡村学校的建筑和硬件水平几乎达到三星级宾馆的水平，但图书配备的水平却很差，教育经费的运用如此轻率、表面化和不理智，也是让人十分担忧的事。

　　（七）很明确，教育的发展需要经费保障，但实际需要多大，有限的投入使用效率如何，均缺少合理与深入的分析。2007年9月的一则消息表明，在近年来投入巨大财力、物力、人力的新课程改革，带来的一个直接的后果就是高中学生开学时所发的教材课本达到40种以上，从表面上看这足以令人费解，以减负增效、贴近实际、以人为本的课程改革为什么变成了各类教材的大推销？我们的教育经费和民众的教育投入为什么会如此使用？又如，据不完全统计，中国每年各类学校的在校生大约三个亿，平均使用教材在20册左右，而每届学生按"要求"都必须使用新教材，其结果是惊人的、巨大的教育资源（仅每年消费的教材就达60亿册，加上相关产业吸纳的教育经费，总额在千亿元以上）不能重复利用，而且还会引发因资源浪费和污染而加剧的社会问题和环境问题，这些年许多专家都在呼吁教材的重复使用（许多经济发达国家早就采取了相应措施，并取得了明显的效果）问题，但这一再明显不过的问题，却提不到议事日程之上，有学者怀疑这是利益集团在左右决策，教育经费使用中的得与失无法得到正确的判断。

　　（八）重视职业教育是全党和全社会的共识，近年来国家加大了对职业学校学生的常规补助，给予了巨额的专项拨款，使职业教育的发展开始有了光明的前景。但是在加大投入之中，常规的投入仍旧不足，也不规范，通常职业学校的办学费用要高出普通学校一到两倍，其设施建设和日常教学消耗均大于普通学校，但根据近几年的调研，日常经费投入却与普通学校持平或略低，按常理推断，即便是有高额的专项投入，其发展的可持续性也是有问题的。另外，在扩大的投入中，受益的主要是公立学校，少数民办职业院校也得到少量的补助，这对需要社会广泛参与和支持的、最需要适应市场变化的职业教育，还是有限的和不规范的。

　　其他类型的教育，如学前教育、成人教育、社会教育（包括大量非正规和不正规的培训等）等，是建构学习型社会的重要组成部分，虽然其直接的管理权不只归属于教育部一个部门，但都是中国教育的重要组成部分，而且是最具活力、最有可持续性、发展空间最大、最能吸收民间资本、最有助于教育多元发展、国家负担和风险最小的教育领域。

　　四、教育经费的构成与立法、执法的问题

　　所谓的教育经费应该由几方面组成，国家投入的部分应该包括哪些，最基础的又是哪些？OECD、世界银行、联合国教科文组织和一些国家的统计，均主要包含：中央政府投入、地方政府（包括省、市、县、乡等）投入、社会投入（个人学费、企业、基金会、非政府组织等）等。而在我国，教育经费的统计主要是指各级政府的投入，并不包括企业、团体、个人的投入，在统计意义上这是有问题的。如，近20年来，"希望工程"等非系统性投入的数量就较大，2000年以前在"人民教育人民办"的思想指导下，广大贫困地区的教育汇集了巨大的民间资产，近年来在各级教育的发展中，银行贷款、项目拨款、课题经费、特赦机构拨款、集资、捐款、赞助、学费等等，都属于非常规拨款，其数量可能是惊人的。

　　我国的经费投入和管理与大多数国家一样是依据预算法，即根据实事求是的精神和实际情况与需求，在法律赋权和主管机构的操持下，按照规定税种和法定标准进行拨款 ，并随即进行过程和效果监督，最后配合决算进行审核，为下一年度的投入提供参照。从这一点看，如果只瞄准4%的指标努力，而忽略相关法律、相关标准、相关过程与效果，则保障教育经费的努力始终会象一团乱麻，难以理清，使教育经费的投入无法规范、难以得到相关部委、机构和广大教育管理和实践者的认同，将教育经费的保障问题引入混乱的迷途。

　　在所有教育经费的计算中，生均受教育成本是最核心和关键的部分，也是办学成本计算的重要依据。在此基础上便可计算出规范的各级各类学校的办学成本、教师工资等日常学校教育必须保证的运转经费，在义务教育阶段的学校这些应由学校的管理者--校长把握，由相关的校务委员会监督；至于校舍建设、维修，教学仪器设备的购置，都应由基层（县、区）教育主管机构核对，由政府预算购置、配备，甚至负责维修，学校不须担心，只需专心在教学、科研和教师培训上下功夫。计算出的校均办学成本，包括学校学生规模（外国中小学的设计规模基本都在500-600人之间，超出者要经地方议会（在我国应该是地方人民代表大会）商定再开设新的学校，反之则要关闭某个学校。由人大议定的学校常规教育经费主要包括校长教师定额及基本工资、学生人头教育经费、学校办学办公费用（教学用品、办公用品、水电、防暑防寒、交通、保险、购置图书等学习资源、日常维修等）、教师继续教育经费等，至于硬件和维修由政府及其主管部门另有经费支撑。如果一所公立小学的经费被确定，则乘以学校数就应该是小学教育所需要的年度经费，初中、高中、大学、职业学校的情况以此类推。如此，混乱复杂的问题可以变的清晰明了，国家必保的义务教育经费也会被明确地提到最高权利机构全国人大上来，依照法律加以保障。

　　在所有国家（包括中央和地方各级政府）应负责的教育投入中，对义务教育的投入应是必须的和最重要的，因为这是在履行《宪法》规定的义务和责任，是在落实对国家、民族和国民（公民）个人的法律承诺。对此，全社会都没有疑义，而在确立什么样的义务教育标准方面，争论却比较大。我们认为，这一标准是应该通过最大范围的协商确定的，既要确立最低标准，也要兼顾地方差异（收入、消费、成本等均有差异），更要明确中央、省级的调配责任。一经最高权力机构（笔者认为根据中国的实际，国家出基本标准，省一级人大出具体标准）用法律的形式确定，就不容违背。

　　在中国现实的教育中，所谓的"结构性教育过剩"或"过度教育"近年来也引起了社会广泛的关注，主要涉及的是义务教育中的超标发展和义务教育后的其他教育领域的投入问题。对此，是由政府计划调节，还是由市场调节，或是二者结合，其中的政策选择非常重要和关键。另外，重视职业教育 和高等教育是我国的传统，但是如何管理和发展这些教育，其中政府的责权利和风险是什么，常规投入和具有导向性的专项投入各占多大比例，其作用又如何，都必须在确定投入之前搞清楚，将责任分担落实。

　　在教育投入方面，我国一直提倡依法执法，但法律本身也需要完善。我们考察美国、日本等发达国家，所有的教育法律法规、所有改善教育状况的法律推进，都是有经费和条件对应配套的，否则，就会因责权利不对应而被否决。相比较而言，我国的一些教育法律法规就显得十分疲软无力，一方面不利于操作、执法和监督，另一方面也给不规范的集资、贷款带来空间，使一些教育机构的所有制性质发生实质性的改变，法律条文无法实现其效力。

　　要使教育投入真正适应社会和教育发展的变化，最高权力机构必须依靠行业最新统计和深入的专项及全面的调查研究，包括官方和民间行业的组织，真正了解教育的真实问题和现状。如与义务教育相关的"扫盲"工作，依据2000第五次人口普查文盲为8500万 ，到2005年1%人口的调查统计文盲数已升至1.14亿 。对此，我们不仅要调整扫盲的途径、方法以适应流动中人口的扫盲新动态，还应在经费投入等方面改变方向。在我们的教育研究和政策实施中，对教育（包括扫盲）的认识往往是表面化的和线性的，没有充分看到教育（包括扫盲）的发展必须面对诸如人口流动、社会变化、需求导向、法律明确程度、义务教育到位水平、机构变化 、缺少专门人员和经费支撑等情况，因而，难以顾及其发展变化的轨迹也不是单向的和表面化的，如果这些基础性的工作不能与时俱进，则必要的经费支持就难以名正言顺地到位。

　　在中国穷国办大教育的现实中，政府的投入必然是有限的，即便是在发达国家，如日本、美国等，在总体的教育经费之中，社会投入的比例也是相当大的。以美国为例，其教育经费的主要来源虽来自联邦和地方政府的各种税收，但出自六个方面的非常规的民间投入仍占到了教育总成本的二分之一以上。包括：彩票收入（约8%），有13个州部分或全部把彩票收入投到教育中。在加利福尼亚，1美元的彩票中就有34美分投到教育中；专门征收教育税(约15%)，有28个以上的州开征1到多种；私人和非政府组织捐赠（25%），进入21世纪以来，仅加利福尼亚教育基金协会统计，该州约有260个学区建立了稳定基金会，许多基金会的教育投入在数十亿美元；中小学和高校都扩大招收国外学生收费（约16%），在过去20年里这类学生增加了三倍；校企联合收入（约21%），通过商业与工业的支持，提高了校企双方的竞争能力，1991年4月，美国国家教育合作委员会估计这类合作学校已超过20万家；不断提高学费收入（15%），以大学为例，20世纪80年代末期，上完四年制私立大学并获得学位，只要花费7万多美元，上公立大学的费用只需3万多美元，上名牌大学也只要10万多美元。而到2002年，上述三组数字分别上涨为13.4万、5.2万以及30万美元。

　　而在中国的教育经费统计数据中，有相当部分隐形和灰色的非正规及民间的投入是没有被明确计入统计的。对于这一部分投入的关注，包括规范、引导、统计、激励等，是非常重要和不可或缺的。这不仅有助于我国全面设计和安排教育的投入问题，也有利于社会资金的合理流向。

　　在我国，还有有一种奇特或者说是反常的现象，由于行业间、部门间的壁垒比较森严，行业和部门的权利被消极保护和异化，所以教育类法律法规常常被其他部门视为教育部的"部门法"，而非任何人和机构都必须遵守的国家法，因而执法不利、监督不够的情况在许多环节都会出现，在确定教育经费的问题上形成了长期纠缠不清的现象。究其原因，主要是社会过于关注平行部门和平行法的关系，而忽略了与上位法（指宪法）和国家利益的重要关联。相应的问题在中央政府与地方各级政府的博弈关系中，也有较突出的严重表现。而在所有这些问题中，法律关系的混乱是最基本，也是最关键的。如何通过权威的立法机构确定对应的税收及各级政府的投入力度，划分建校和办学的投入责任，激励民间的投入和捐赠，规定办学的标准和水平，提供义务教育阶段和职业教育以及部分高等教育的法定学生费用，保证教师的待遇和质量，监督教育经费的投入、使用及效率等等，对于我国的现状而言，许多基础工作仍是十分艰巨的，决策的科学性、合理性、民主性和规范性也值得充分重视。

　　当有关教育的立法系统不断完善之后，执法和监督的问题就会凸显出来。我国拥有常规的教育督导队伍，在"督学"方面取得了不小的成绩，但在"督政"方面一直比较疲软，致使在改革开放30年来，许多重大的、影响基层教育维持和发展的问题，如教师工资问题、办学条件问题、学生安全问题等，难以通过这一渠道得到有效的监督、反映和解决。 其中不仅有体制和定位的问题，人员构成的问题，更有法律授权的问题等。目前，少数地方已经重视教育督导与地方人大、政协，以及民主党派和非政府组织的合作，加大民主参与和监督力度，着力保障教育投入实事求是和依法执法的效果，其经验是值得注意和推广的。

　　总之，要使政府和全社会都意识到，教育投入是教育发展和改革的经济基础，在经济发展的今天不仅有加大的必要，也有加大的可能。关键是要将现存相关问题和关系理清，健全相关的法律，明确教育投入的依据、目标和标准，关注和落实教育经费使用的效率及相关的立法、执法和监督体系。而所有这些问题的解决都必须依据从实际出发、实事求是、讲求实效的原则，寻求改革和创新的方法与途径。