中国教育

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估

　　学前教育专题评估报告

　　（摘要）

　　学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。本评估报告秉持客观性、全面性和科学性原则，以《教育规划纲要》和“国十条”为依据，点面结合，定量分析和定性研究相结合，对全国及七个样本省份五年来执行和实施《教育规划纲要》的效果进行评估，总结成绩，发现问题，为推动我国学前教育的进一步发展提出建议。

　　一、五年来取得的成就

　　《规划纲要》实施五年以来，各级政府积极贯彻落实《规划纲要》和学前教育“国十条”，实施学前教育三年行动计划，强力推进学前教育发展，在普及学前教育，扩展学前教育资源，加大学前教育财政投入，构建公益普惠的学前教育公共服务网络，规范学前教育管理，促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施，学前教育事业的发展取得了很大的成绩。

　　（一）学前教育普及率大幅提高

　　学前教育的普及率是评估学前教育的可获得性或“入园难”问题缓解程度的实效性指标。五年来我国在园幼儿数和学前三年毛入园率呈现稳步增长趋势，学前教育普及率大幅提高。学前教育三年毛入园率2009年仅为50.9%，2014年达到70.5%，提高了19.6个百分点，提前实现《教育规划纲要》目标；2014年，全国在园幼儿达到4050.71万人，比2009年增加52.41%，“入园难”得到有效缓解。处境不利幼儿（包括农村幼儿、流动儿童、留守儿童、残疾儿童等）、特别是学前教育基础薄弱的西部连片贫困地区适龄幼儿在园数和学前三年毛入园率快速提高，大幅度增加了处境不利幼儿接受学前教育的机会。

　　（二）学前教育资源快速扩大

　　学前教育资源是评价学前教育的可获得性或入园难问题缓解程度的条件性指标。五年来各级政府积极扩大学前教育资源，新建、改建、扩建幼儿园，努力扩大学前教育公共服务资源，学前教育各项资源发展快速。自2009年至2014年，全国幼儿园总量增幅达到51.88%；自2009年至2014年，班级数量增长了59.26%，专任教师数量增长了87.05%，保育员数量增长了59.75%。从各样本省市来看，五年来幼儿园总量持续增长，且增幅较大。从市级层面来看，14个样本市的城区共增加幼儿园1793所，平均每市新增城区幼儿园128所；11个样本市的镇区五年共增加幼儿园1206所，平均每市新增镇区幼儿园110所；12个样本市的乡村五年共增加幼儿园389所，平均每市新增乡村幼儿园32所。学前教育资源的快速扩大，为增加适龄儿童入园机会、缓解“入园难”提供了基本条件保障。

　　（三）新增学前教育资源向农村倾斜

　　新增学前教育资源、尤其是教育部门办园向农村倾斜。2009～2014，全国新增幼儿园7.17万所。2011～2014年1全国新增幼儿园43131所。其中，乡村新增13899所，占比32.23%；镇区新增16945所，占比39.29%；城区新增12287所，占比28.49%。农村（包括乡村和镇区）新增幼儿园数显著高于城区。新增的公办幼儿园（含公办性质幼儿园）主要分布在乡村和镇区（占比86.55%），城区仅占13.45%；新增民办幼儿园则主要分布在镇区和城区。农村教育部门办园在全国教育部门办园总数中的占比稳步增长。2011～2014年，教育部门办园新增19672所。其中，城区仅有2328所，占比11.83%；在镇区6655所，占比33.83%；在乡村10689所，占比54.34%。教育部门办园的农村倾斜性表明新增普惠性学前教育资源向农村倾斜、努力扩大农村公办学前教育资源的政策取向得到了较好的贯彻落实。

　　2010年实施学前教育三年行动计划以后，乡村幼儿园数量大幅度增加，在2011～2014年新增了13899所。其中，教育部门办园10689所，占比76.9%；民办3774所，占比27.15%2。教育部门办园是农村学前教育发展的主要支撑力量。

　　集中连片贫困地区是学前教育资源严重短缺的区域。五年来，集中连片贫困地区学前教育资源迅速扩大，学前教育资源严重短缺的现象在一定程度上获得缓解。以甘肃省58个集中连片贫困县为例。五年来该区域幼儿园数量快速增加，学前教育资源迅速扩大。58个集中连片贫困县共有乡镇959个，12499个行政村。2009年仅有546所幼儿园，2014年则增加到了1287所，共增加了741所，增幅高达135%。农村幼儿园的增幅超过城区。2009～2014年，县城幼儿园增加了86所，农村幼儿园增加了655所。已经建成并投入使用的乡镇中心幼儿园覆盖率已达到了84.12%。

　　（四）公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效

　　公益普惠的学前教育公共服务资源配置作为“供方策略”，是解决“入园贵”问题的基本路径和重要手段。公办幼儿园是公益普惠的学前教育公共服务资源的主要支柱，对于确保学前教育的科学发展、平抑幼儿园收费具有重要的作用。五年来，各级政府大力发展公办幼儿园。对2009～2014年新增幼儿园中不同性质幼儿园的占比分析表明，教育部门办园在2011年止跌以后占比明显提高，2014年达到50.13%；集体办园和其他部门办园在2012～2013年也开始止跌回升。这种发展态势表明，自《教育规划纲要》颁布以来，尤其是学前教育三年行动计划实施以来，各级政府加大对于学前教育的投入，大力发展公办幼儿园，扶持集体和企事业单位办园，已经初见成效这些幼儿园已成为政府提供普惠性学前教育服务的主体。与此同时，政府扶持的普惠性民办幼儿园也开始成为提供普惠性服务的一支重要力量。各地都在积极探索和制定普惠性民办幼儿园的认定和管理办法，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。

　　公办园、公办性质幼儿园（包括企事业单位办园和集体办园等）以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源，公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。

　　（五）学前教育财政性经费大幅增加

　　经费保障是学前教育发展最基本的条件保障。近五年来各级政府高度重视对学前教育的经费投入。各样本省、市、区县均建立了学前教育的经费保障措施，对学前教育的投入总量逐年增加且增幅显著，学前教育财政性经费占比逐年提升，逐渐形成了中央、省、市、区县多级财政共同参与的学前教育投入机制。但各级政府间的分担比例因各地经济发展水平不同而有所不同。

　　农村学前教育应当是学前教育财政性经费的重点投入方向。五年来各地在中央财政的支持下，高度重视对农村学前教育的投入。对农村学前教育投入经费的有五年完整数据的10个样本县，五年来对农村学前教育投入的经费增长了1011.5%。

　　自2011年开始，各地都在建立健全学前教育资助制度。能够收集到的对处境不利幼儿资助信息的区县样本数自2011年以后有明显增长，表明有越来越多的区县在重视建立学前教育资助制度并收集相关信息。部分样本区县的数据表明，近五年来对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的资助标准、人数和总额均呈现上升趋势。

　　生均公用经费从无到有，逐年提高。自2011年以来，各地陆续制定了相关政策，将生均公用经费作为学前教育专项财政投入。

　　（六）加强幼儿教师队伍建设

　　幼儿园教师队伍数量的充足性、稳定性和专业化发展水平是影响幼儿园教育质量的重要因素。五年来幼儿园教师队伍建设成绩显著。教育部出台《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准》、《幼儿园园长专业标准》等，对幼儿园师资配备、教师和园长素质提出了明确要求。

　　幼儿园专任教师队伍数量稳步增长。2014年，专任教师184.4万人，比2011年增加52.84万人，增长40.17%。而且，增长的专任教师数量主要集中在乡村和镇区。与2011年的专任教师数量相比，2014年乡村和镇区幼儿园教师数量的增幅分别达到49.09%和45.41%，城区为33.86%。

　　幼儿园教师学历层次普遍提高，专科以上学历教师占比已达66%。幼儿园教师持证人数逐年增加，无证教师人数总体上呈逐渐下降趋势。从部分样本市的情况来看，2014年，有幼教资格证的教师占比为61%，持非幼教教师资格证的占比17%，无证教师占比为22%。

　　各级培训覆盖的教师人数持续增长。2011年以来，国家实施面向全体幼儿教师的“国培计划”，中央财政投入17亿元，培训中西部农村幼儿教师58.5万人次，带动各级政府加大对幼儿教师培训的投入力度。以江苏、陕西和四川三省为例。2009年参加培训的幼儿园教师人数为60750人，到2014年，已经增长到119896人。

　　（七）规范学前教育管理

　　规范学前教育管理是确保学前教育健康、科学发展的重要保障条件。五年来，从中央到地方，各级政府加强幼儿园准入、收费、卫生等方面管理制度的建设，密集出台了一系列法律、法规与政策、条例，制定出台各种类型幼儿园的办园标准，收费标准，实行分类管理；完善和落实幼儿园年检制度，对幼儿园实行动态监管；学前教育被纳入教育督导工作范围；对无证办园进行专项分类治理。

　　幼儿园教育“小学化”违背学前儿童身心发展和学习的规律，影响幼儿园教育质量的提高。教育部印发了《关于规范幼儿园保育教育工作，防止和纠正“小学化”现象的通知》，加强专业指导，颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》。各地教育行政部门也都注意纠正幼儿园教育“小学化”倾向，倡导以游戏为基本活动，引导幼儿园将《指南》精神与要求落实到幼儿园教育实践之中。

　　（八）社会满意度

　　学前教育是重要的社会公益事业，是关系千家万户切身利益的民生工程。幼儿家长和幼儿园园长是学前教育改革与发展的主要相关利益群体。抽样调查表明，家长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高，达70%～90%左右，但存在比较明显的省际差异。在“入园难”问题的缓解上，山东和江苏家长更为满意，四川和安徽则相对满意度较低；在“入园贵”问题的缓解上，江苏省家长满意度最高，江西省的家长满意度相对最低；在幼儿园教育质量方面，江苏和山东的家长满意度较高，江西省家长满意度相对最低；对于幼儿园教师队伍，江苏、山东和陕西的家长较之江西、安徽和四川的满意度普遍较高；在幼儿园服务距离及方式上，江苏、山东和陕西的家长满意度显著高于江西、安徽和四川。

　　幼儿园园长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高，平均为82.85%。其中，对上级教研部门的指导满意度最高（95.1%），经费投入方面的满意度为94.4%，教师进修为90.8%，办园条件为87.8%，玩教具图书投入为83.4%，满意度最低的是教师编制、待遇、职称等（45.6%）。