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中日私立学校与国家关系在管理层面的分析比较
2001-10-15    吴忠魁

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  私立学校与国家的关系大量表现在行政管理方面。教育行政就是具体实现教育政策上规定的教育目的的一种国家作用,遵照法律的规定,具体地执行教育政策的一种公权作用。因此,行政管理是国家意志的体现。从与私立学校关系的角度看,它是国家私学观的外化和具像,是国家依法行使教育公权的活动。

  同国家教育行政管理相对应的,是私立学校的自主管理。作为独立的权义主体,私立学校拥有无可剥夺的自主权。国家的教育行政管理与私立学校的自主管理对立统一,内含着相互关系的基本内容。

  体制与特点

  根据《中国教育改革和发展纲要》的规定,我国实行的是以中央统一的宏观管理和地方分权的具体管理相结合,以地方政府管理为主的教育管理体制。进行分级办学、分级管理、分级负责。这种管理体制反映到对私立学校具体的行政管理上,我国实行的是私立高等学校由地方省级教育行政部门负责管理,私立中小学由地方市级教育行政部门负责管理的体制。

  《中国教育改革和发展纲要》指出,“国家对社会团体和公民个人依法办法,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”根据这个方针,鼓励支持和尊重学校的办学自主权同加强引导和管理相结合,是我国在私立学校管理上的基本特色。我国行使管理的机构为主管教育行政部门。对私立高等学校,其管理行为突出表现在对学校在颁发学历、文凭和跻身正规学校体系意图的严格控制;对私立中小学,其管理行为突出表现在对学校在培养目标和办学目的的监督和指导,以保证学校教育的社会主义方向和高质量的人才标准。国家是以学校坚持贯彻党和国家的教育方针政策,接受主管部门的监督、检查、督导、评估和审计为前提[1]。在此前提下,国家鼓励和支持设立私立学校,保障学校的办学,包括人事制度、工资制度、教育教学、课程设置和资金使用等方面的自主权。

  目前,由于变革的时期在具体的教育关系上带有不确定性等特点,加之私立学校迅速增多相伴生的新问题需要加强理论研究和政策研究,因而,我国有关私立学校的立法尚相当薄弱,私立学校办学的无序性和主管教育行政部门进行管理的无规范性都较强。很大程度上,私立学校的办学处于无约束性自主状态,自决的成分过大;主管教育行政部门的管理更多地依靠政策和行政手段,对具体管理问题的处理或软弱无力,或随意性较强,很多方面对私立学校实际失去控制。因此,我国对私立学校的管理,无论体制还是行为,都有待改革和进一步完善。

  日本对私立学校的行政管理实行中央和地方对口管理体制。凡实施高等教育的学校,均归属文部大臣管理,进行管理的职能部门为文部省高等教育局私学部。凡实施中等及中等以下教育的学校,主管者均为都道府县知事,进行管理的职能部门不是地方教育委员会,而是知事直属的私学振兴局。

  国家行使私立学校管理的原则,日本强调实行“法律行政”。一方面,政府行为受法律制约,严禁超越法律规定滥施职权;另一方面,主要通过行政立法去规范管理对象的行为,以便管理者和被管理者都有明确的依据。法制健全,规范性强是日本行政管理的显著特征。有关私立学校行政管理的法律系统由四个层次的法律构成。它们是国会通过的第一层次的《教育基本法》、第二层次的《学校教育法》、第三层次的《私立学校法》、《私学财团振兴法》和第四层次由文部省制定的各实施规则、《学校法人会计基准》等省令,以及各都道府县制订的地方性法规。系统、健全的教育立法,使日本私立学校的管理具有很强的规范性。

  为了增强行政管理的科学性,日本在文部省附设大学设置与学校法人审议会,在都道府县附设私立学校审议会,人员主要由私立学校校长和社会贤达组成,经费由政府负担,是受国家或地方政府控制、民间色彩很强的机构。文部省和都道府县在对私立学校行使管理权时,尤其是在批准设立、改变设置者和下令关闭时,必须事前听取这些机构的意见,否则将视为非法。因此,这些机构虽然是咨询性质的,但握有审定权,具有权威性,对职能部门的行政管理形成制约。

  另外,在发展过程中,私立学校为了相互协作、相互支持、共同发展,按照不同层次,自发地组成各种协会和团体。最大的私立学校团体是全日本私立学校联合会,成立于1955年。其团体成员有,私立大学团体联合会、私立短期大学协会、私立中学及高中联合会和私立幼儿园联合会。这些团体组织私立学校之间开展交流、研讨、评估活动,出版刊物,负责教师培训和教师资格认定、教职员福利与医疗保健和表彰奖励等事务。同时,接受政府委托的部分事务性管理工作,同政府保持着较密切的联系。这些民间机构在政府和学校之间起着重要的中介作用,同时,作为私立学校利益的代表,这些机构又构成一种压力集团,制约着政府行为。政府的行政部门极重视与它们的协调。

  现代日本教育行政的基本原理是指导和服务型行政,而不是历史上曾经有过的监督命令型行政。依据这个基本原理,在私立学校的自主性原则下,除非违反法令以及法律规定的管辖权,主管部门的行政管理主要是提供指导建议,更多地表现为服务。

  提供经费资助是行政管理的重要职能。日本制订有私立学校振兴援助法,该法通过对国家和地方政府所采取的援助私立学校的措施予以规定。旨在谋求维持和提高私立学校的办学条件,减轻学校和学生的经济负担,完善私立学校的管理,促其健全发展。这项工作由政府提供资金的私学振兴财团承办。财团的职能是向学校法人提供补助金、贷款和事业援助费,筹集、管理和分配社会捐款,以及收集调查所属私立学校经费信息,并给予指导。

  比较中日两国对私立学校行政管理的特点,其中的差异显而易见,归纳起来有如下几点:①中日两国的管理体制都实行的是分权制,分级对口管理。但我国私立高等学校主要由省级教育行政部门进行管理,国家教委主要行使审批权。日本则集中在中央,即文部省,地方各级政府严格限定在管辖中小学。②我国的主管部门无论中央还是地方都是教育行政部门。日本在地方则是都道府县知事,而非教育委员会。把管理公立学校的部门和管理私立学校的部门分开,以避免管理行为的混乱。③我国的行政管理重在监督检查和控制。虽然提出要变直接的行政管理为宏观管理,但在现阶段依然是直接的行政管理为主,辅之以政策引导。日本则以宏观管理为主,管理主要体现为一种服务。④我国的行政管理机构单一,只依靠各级教育委员会这一行政职能部门,日本则除行政部门之外,还广泛依靠咨询机关和私学协会,组织结构多样。⑤日本法制健全,依法管理的规范性强。我国则起步不久,尚有较大差距。⑥经费资助是日本对私立学校实施行政管理的重要方面,是国家调节私立学校发展的一个杠杆。我国囿于财力不足,缺少这一手段。

  设置管理

  国家对私立学校的行政管理,始于私立学校的设置。无论哪个国家,无论其管理体制如何,通常都在私立学校的设置上,最早体现出与私立学校的关系,体现出国家的权力。设置管理有广狭之分。狭义上的设置管理,仅指对设立私立学校时应具备的条件和标准的管理,广义上的设置管理,包括对设置目的的管理、设立的审批以及变更或关闭的处理等。本文是从广义上进行分析和比较。

  一、办学目的的管理设置目的也就是办学目的,同样有广义和狭义之分。广义上的办学目的指一个学校的基本目的取向;狭义上的办学目的指学校教育活动的具体目标,在私立学校自主权的范围内。国家对办学目的的限制主要为广义层面上的。

  第一,对营利的限制。人们似乎早已形成一种观念,即私立学校应以追求精神上的价值或社会效益为本,是公益性事业。不同于企业等经济实体,不得追求金钱和经济效益,以营利为目的。但是,现代社会被视为“经济社会”,人们的经济观念和经济行为不可避免地要渗透到传统上被尊为神圣的精神性的文化教育领域。在许多国家,如日本等国,已出现所谓“教育产业”。它以提供教育服务为手段,以获取经济利益为主要目的。在我国,“教育产业”、“教育市场”同样成为与其他经济思潮相联系的教育思潮。然而,作为正规的学校教育,倘若以金钱为目的取向,有悖于教育的基本价值观,而难以被国家和社会接受。为了保障私立学校的公益性,各国对营利问题普遍有所限制。

  我国明文规定,私立学校属于公益教育机构,不允许以营利为目的。实施学历教育的学校,必须是非营利的法人学校。私立学校以支定收,可以收取较高的学费,可以接受境内外组织和个人的捐助,可以开办校办产业,但其收益须用于办学经费开支或改善办学条件,禁止挪做它用,或私吞。凡试图以营利为目的,均不能视为正规学校,只能是法人资格的教育培训组织,如同企业,须照章纳税。为此,强调私立学校必须接受国家的财经检查,建全经费开支和财务管理的定期审计制度。

  但是,我国的私立学校蜂起于发展商品经济的大背景下,不少办学者发韧于营利动机,或弃商办学,或投资办学,或一本万利,或无本经营,利用国家的优惠政策,直接牟取经济利益。或搞资产转移,造成名为私立,实为“私利”,名为学校,实为企业现象,造成设置目的扭曲,戕害了私立学校的声誉,形成巨大隐患。对此,有的地区行政主管部门虽有所作为,如广东省教育厅对实行教育储备金制,以营利为目的,实行企业化管理的高收费学校,自1995年起停止审批。已有的这类学校如成立较早的英豪学校,已将学校的产权、土地及所有固定资产全部转交给学校董事会管理,学校的终级产权已经交给国家。然而,总体上看,我国在这方面还缺乏统一硬性规定,监审机制皆未建立。

  日本高度重视私立学校的公益性,对民间以营利为目的的教育机构,一律不作学校看待。只有以公益性为宗旨的学校法人才可以设立学校。非学校法人设立的教育机构,不能称作私立学校,通常称作学园、塾等。它们是所谓“教育产业”的主体,受商法而不是学校教育法制约,同公司一样,须履行纳税义务。私立学校不能以营利为目的,但可以有盈利事业,前提是不妨碍学校教育教学。盈利事业的种类被限定在与学校类型有关的餐饮、零售、住宿、医院、农场、研究所、制造业等,收益必须用于学校的经营,并且,其财务应做为特别财务与学校其他财务区分处理。

  第二,对服务对象的限制。任何国家的教育行政管理都贯穿着一定的意识形态,离开意识形态的教育行政管理是不可想像的。反映在为什么人设立私立学校上,多数国家基于自己的意识形态和价值标准,都以某种形式形成一定的约束。

  我国绝大多数私立学校还是面向广大工薪阶层,服务于社会,服务于一般民众的。浙江省近百所私立学校中,大约60%的学生家庭属于工薪阶层。广西某县的十多所私立中学的学生多数是面向黄土背朝天的农家子弟[ 2]。但是,为数不少的私立学校,特别是在社会上影响比较大的私立学校,主要是面向高收入阶层。这在某些大城市或经济发达地区,沿海开放地区尤为突出。有调查表明,北京市私立中小学家长的主要构成是新兴企业家、三资企业的高级职员、出国工作人员、港台侨胞和一部分先富起来的人或重视人才培养的知识分子及国家干部。北京市京华小学150名家长中,干部占20%,企业经理占30%,外企高级雇员占20%,乡镇企业人员占15%、出国外事人员占10%,个体经营者占5%[3]。广东省某私立小学的学生家长绝大多数为三资企业的经理、总裁、国有企业和乡镇企业的厂长经理及大宗股票持有者。这部分人多数属于中国社会的“新贵”,社会变革中的新阶层。办学者瞄准这个阶层设立私立学校,建校选址通常在别墅开发区及景色环境宜人之地。学校设施豪华。如95年由海南阳明实业公司、北京景山学校、北京天竺房地产开发公司联手创办的“中华力迈学校”,建于我国最大的别墅开发区——北京天竺温榆河别墅区,总投资人民币1.8亿元。该校宣称要在师资、管理、教学、校园、学习及生活设施等方面“追求卓越”[4]。这类学校的收费标准一般为一次性赞助费3万元左右,每年另收学费、宿费、管理费等1万元左右。如北京私立华诚小学,每个学生交纳一次性集资费3万元,每年另收其它费用1.4万元。广州英豪学校一次性交纳教育储备金30万元。显然,服务对象是与人的经济地位联系在一起的,非一般工薪阶层可以问津。

  对于设置此类被称做“豪华型学校”和“贵族学校”的私立学校,我国多数地方主管教育行政部门未直接限制设立,广东省等进入1995年以后才停止了对实行教育储备金做法的学校的设置审批。多数情况下,是借助舆论和政策导向,予以间接限制。对于这类学校,国家教育行政主管官员在多种场合下都明确表示不予支持,甚至反对[5]。但由于对学校设施标准和收费标准皆缺乏最高限定,使得对学校在服务对象的限制上往往流于表面,缺少实质性约束。

  日本私立学校的服务对象没有明显的阶层指向,一般说来,主要面向社会中层甚至下层。这一方面由于公立中小学师资水平、教育质量及设施设备条件普遍较高,一方面由于高等学校中,水平和威望最高的大学,如东京大学是国立的。因此,绝大多数私立中小学主要以其特色吸收学生家长,私立高等学校尽管不乏庆应义塾和早稻田等名牌大学,但绝大多数招收难以考上国立名牌大学的学生。加之战后教育民主化、大众化的影响,私立学校还是以面向工薪阶层为主的。私立学校实行收费教育,但一般的家庭收入基本负担得起。学校的收费标准每年平均是,私立大学110万日元左右,私立中小学60万左右,分别约相当于国公立学校的2倍和4倍。并且,私立学校普遍设有奖(贷)学金。至于收费标准,通常由各校理事会决定,政府不干预,但也有一些都道府县,如福冈县有最高限额的规定。

  私立学校不应当成为特权阶层或富贵阶层的专利,工薪阶层的奢侈品。不管怎样,在这个问题上,各国有两点是共同的。其一,私立学校的收费标准普遍高于同类型的公立学校。其二,国家的限制普遍地不是硬性规定和干预,而是借助政策和舆论的力量,加以引导。

  二、设置标准和审批确定设置标准和握有审批权,是国家实施对私立学校的管理时,具有的一项基本权利。

  我国私立高等学校设置标准的规定权在国家教委,审批权除广东省进行大专层次的省批试点外,同样集中在国家教委。中等及中等以下学校设置标准的制定及审批归地方人民政府。

  鉴于我国私立学校起步不久,办学者普遍缺乏足够的财力,办学条件很难一步达到较高的标准,我国对私立高等学校设置标准的规定一般要低于国办学校。例如,《民办高等学校设置暂行规定》要求,主管部门在衡量学校的办学条件时,“应有别于普通高等学校和成人高等学校,从满足教学基本需要出发,实事求是地予以确定”。

  这并非说国家要降低办学必需的基本条件,而是根据我国的国情,从有利于鼓励和支持私立学校发展的战略高度所提出的一项现实政策。基于同样的考虑,国家对追求办学条件和环境豪华、优越,超出我国国情的豪华式学校,并不予以鼓励,甚至加以反对,并运用审批权,加以限制。

  同时,国家运用审批权,对办学的类型进行宏观调控。对开展职业技术教育和成人教育,以及适合市场经济发展需要的办学申请,通常审批要宽松些。对开办义务教育阶段的学校或追求高学历教育的学校,通常审批要严格些。

  私立高等学校的审批分筹建和正式设立两个阶段。筹建阶段的审批权在省级主管部门,正式设立需先经省级政府审核,后经全国高等学校设置评议委员会评议,由国家教委审批。只有获准正式设立的学校,才有权进行学历教育,评议未获通过者,不予批准,并及时通知申报者。因而,审批高等学校,实行逐层把关,程序复杂而严格。

  在日本,国家以法律的形式,明确、具体规定了各级各类学校的设置标准。包括组织编制、教师资格、教学科目及学分、校地校舍、教学器具、设施设备、教学实验室种类及生均面积等。开办私立学校,必须按严格统一的标准备齐相应的条件。

  私立大学、短期大学和高等专门学校的审批权在文部省,其他私立学校的审批权在地方都道府县。审批时,主管部门要分别听取大学设置与学校法人审议会或私立学校审议会的意见。法律规定,主管部门应在8个月内完成审查,并将结果迅速通知申请者。

  日本对私立学校的审批,同我国一样,也是要根据国家发展的需要,加以必要的控制。例如,六十年代日本经济高速发展时期,企业界和其他社会部门需要大批高级专门人才,现有学校难以充分满足国家和社会各方面的需求,为此,国家鼓励设立高等学校,促进了日本高等教育迅速发展。七十代年中期后,随着产业结构调整,经济发展速度放缓,高等学校的发展基本饱和,1975年,通过法律第61号追加,“尤有必要时除外”,文部省对新开办私立大学、新增系科、以及增加招生名额等的申请,一般不予批准,以控制私立大学的发展。

  比较中日两国的设置标准和审批,共同点是,都实行中央和地方分权审批制度,都重视对办学必需的经费及其它物质条件的审查,并且,都根据国家和社会发展变化的需要,运用审批权,加以鼓励或限制。

  不同点集中表现在,我国对设置标准的规定较之国办学校,来得要低些和具有灵活性些,这在很大程度上同国家采取鼓励和支持其发展的政策相一致。日本的要求则是严格地与国、公立学校执行同一标准,国家对国立、公立、私立学校平等看待,一视同仁,对设立标准也必然要统一要求,并且,设置标准明确而具体。我国对私立学校的办学经费、校舍及设施设备等规定得尚不具体、严明,没有不动产方面的要求,相反,甚至允许租借校舍办学,对办学启动资金的要求,即先期投入的要求比较宽松,等于默认无资办学、白手起家。日本决不允许无资、少资或完全是租借基础上办学,相反,规定必须以办学者的捐资行为作为基础,确实具有所属的动产或不动产的资信证明。

  三、变更和关闭的管理私立学校在发展过程中,由于种种原因,不可避免地会出现变更和关闭的情况。所谓变更,主要包括学校名称的变更、隶属关系的变更和层次类别的变更。所谓关闭,包括自行关闭和勒令关闭两种。不论变更还是关闭,都涉及到权力是在私立学校还是在国家的问题。它同样是私立学校与国家关系中不可忽视的方面。

  1.变更。根据有关法令规定,我国私立学校在变更学校名称、隶属关系和层次类别之际,须经主管教育行政部门批准,不得擅行。报请变更的程序同于申请设置的程序。其它方面的变更,亦须报主管教育行政部门核准备案。

  日本设置私立学校以设立者的捐资行为为前提,因而其变更也以捐资行为的变更为转移。法律规定,未经主管行政部门批准,不得变更捐资行为。而学校其它有关方面的变更,均是以是否要变更捐资行为加以限制。就是说,无论怎样变更,主管部门都要监督是否有经费上的保障。如果要申请变更捐资行为,其程序与申请设置时相同,只是根据具体的变更内容的不同,所提交的文件和证明有所区别而已。如申请设置新的专业、学科之际,除须提交证明已办理捐资行为所定手续的文件外,还须提交财产目录、专业学科所处的位置、设立后两年内的事业计划及预算书、专业学科章程,以及捐资行为变更前两年的财产目录、借货对照表、收资决算书和该年度的预算书、借款时的偿还计划等。日本对变更的管理即细又严,其中,最突出地表现为对由此而产生的经费变化的管理和限制。

  2.关闭。我国的私立学校在出现学校章程规定的解散情况及资金严重不足,无法正常运营时,可以自行申请关闭。主管部门主要在两个方面进行管理。其一,要求校方“妥善安置”原在校生,必要时,主管部门予以协助。其二,在主管部门监督下清理财务、债权和债务。规定除办学单位、个人投入的财产依法返还主办者外,结余分交由主管部门用于发展民办教育事业。如资不抵债,亏损部分由主办者承担。主管部门勒令关闭主要出现学校滥发文凭,质量低下,管理混乱和借办学为名非法牟利等问题。情节严重,且在批评和限期整顿后未有改变之时,主管部门才行使此权。

  日本私立学校法规定,欲关闭私立学校,应出现学校三分之二理事同意,以及捐资行为规定的撤销原因、事业未达到目的、与其它学校合并、破产或主管部门下达撤销令等情形。主管部门在认为学校法人违反法令规定或拒绝接受管辖者在使用其他方法不能达到监督学校法人之目的的情况下,有权令其关闭。日本关闭私立学校时,最主要的也是财产的处理。法律规定,除合并和破产外,根据捐资行为的规定,剩余财产归属应归所属者,不能处理的财产归国库,由大藏大臣接管。为扶植私立学校的发展,国家将收归国库的财产(除现款外),一律转让或无偿借给其他私立学校。作为对教育主管行政部门关闭权的制约,中日两国的有关法令都规定私立学校有权依法申请复议或提出民事诉讼。

  私立学校的自主经营

  组织经营从根本上说,属于私立学校自主权的范畴。私立学校有史而来的传统把自主权集中表现在其组织经营上。但是,现代国家对教育的介入导致这个范畴的相对性。这在我国和日本者比较突出。各国普遍以法律的形式,对在组织经营方面,国家的权力和学校的自主权加以规范。不过,由于各国的国家私学观表现出不同的特点,反映到组织经营上,双方便有权利的多寡之别。

  一、组织结构由于缺乏必要的法律规定,我国私立学校的组织很大程度上听任办学者自行决定,或实行董事会领导下的校长负责制,或实行校长领导下的董事会参议制。前者以办学者为主组成董事会,聘任校长,后者以办学者任校长,聘社会贤达组成董事会。前者董事会为实权机构,校长只负责具体的行政、教学事务,后者的董事会为虚设机构,具有高级幕僚性质,实为校长,即办学者专权。拟定中的《民办学校条例》对私立学校的组织采取比较严格的限制措施,规定须实行董事会领导下的校长负责制。董事会的组成在5人以上,其三分之一要有5年以上教育教学工作经历,并且,本行政区域外的人士不得超过三分之一,并通常不得任董事长。董事配偶及直系亲属不得担任董事和不得有一人以上担任校长和财务人员。董事会选聘校长、确定学校机构设置、办学方向、规模、专业设置、收费标准和教职工工资标准,审定经费预算,筹集办学经费,但不得直接干预学校行政工作。

  日本私立学校均设有理事会和评议会。理事会同于我国的董事会,由5人以上组成,理事长由理事中出任,总揽学校法人内部事务。评议会由两倍于理事人数的评议员组成,评议员由有捐资行为的学校教职员和该校毕业生以及其他有捐资行为的人中选任。评议会对学校教育、教学以及预算借款、盈利事业等进行审议和表决。法律规定,董事和评议员都不得有配偶或一名以上三等亲以内的亲属出任。除理事和评议员外,还设有两名以上监事。监事不能兼任理事或学校法人的职员,职责在于监查学校法人的财产状况,监查理事的工作情况,发现若有违法之处,有义务报告主管部门或评议会。

  比较中日两国私立学校的组织结构,其共同点是,两国都强调董事会或理事会的作用,在领导人员的组成上,都确定了避亲原则,以防止出现“家天下”的局面。不同点则表现在以下几下方面。

  第一,我国的主管教育行政部门在私立学校的组织构成上,握有相当的权力,表现为董事人员须报主管部门审核备案,主管部门在认为必要时,有权任命或撤消董事、董事长及解散和重新组织董事会。后一项权力突出表明了国家对私立学校权力机构的控制意向。日本主管行政部门基于尊重自主权原则,一般程序性的如“私立学校确定校长必须向主管部门呈报”外,通常不干涉其组织构成。

  第二,我国实行董事会领导下的校长负责制。董事会负责学校基本事务的决策,校长负责具体事务,采取的是一元两级的纵向负责体制,组织结构垂直单一。日本实行理事会、评议会和监事三权分立的横向负责体制,理事会虽说统揽学校事务,但主要是提出学校发展的设计,而由评议会审议和做出决定,监事则对学校财产及理事工作进行监查,三方彼此牵制,是日本立法,执法和司法三权分立制在私立学校权力构成上的反映。国家通过将其法制化,目的在于形成学校内部民主化的自律机制。两国比较来看,我国私立学校内部管理缺乏监督机制,容易趋向权力集中。由于内部缺少制衡,组织形式在出现问题时,必然容易引发主管行政部门的干预。日本私立学校内部组织相对复杂和完备,表面上看,牵制因素较多,但可减少问题的发生,有助于保障自主权和公共性。

  第三,我国私立学校的董事会成员多半是社会贤达,没有什么捐资行为,名义性较强,因而与学校没有多大的直接的利害关系。日本私立学校的理事或评议员普遍根据共同的办学理想,按其捐资行为被选任的,是否具有捐资行为,是决定其出任与否的条件,由此而与学校的生存和发展的直接利害关系较大,无论管理权还是责任心都必然较强。

  二、教育教学在教育教学方面,我国的主管部门对义务教育阶段的私立中小学有着较多的限制。规定须执行政府制订的教学大纲,必修课要选用经政府有关部门正式审定的教材,学校的自主权在课程领域主要表现在选修课的设置,国家同时也鼓励学校进行“有利于贯彻国家教育方针的各种教育试验”。迄今为止,多数私立中小学都利用这方面的自主权,开设并强化外语、计算机、及音体美教学。实施高等教育的私立学校教育教学的自主权较大。各校根据社会经济发展、就业市场和人们的不同需求,广泛开设能够适应社会各部门和人们择业需要的专业课程,并且,可不断调整专业设置和课程设置,其教育教学具有变化快、专业新、类型多等特点。国家鼓励和支持私立高等学校建立起符合市场经济需要的自我适应机制。由于这个原因,也带来学校专业课程设置稳定性差,转向过快,标准化程度低等弊端。

  日本私立中小学的教育教学享有较大的自主权。文部省颁布学校教学指导要领,给学校提供必要的依循,以平衡基本的教学内容与进度,但学校课程设置和教材选用的自由度较大。私立中学按照创办者的理想,有男校、女校、宗教类学校和综合性学校等,各校根据需要,可以灵活开设符合本校办学宗旨和特色的课程。至于私立高等学校的教育教学,则完全是自主决择,自主进行,其专业设置和课程丰富而多样。但是,根据法律规定,私立高校在增设新的专业时,需呈报主管行政部门批准。主管部门批准与否一是看是否具备开设的经费和物质条件,二是看是否适应社会需求,其中第一点是最重要的。在此前提制约下,私立高校可以充分根据社会需要和本校特点进行有关的教育教学活动。总体上看,日本私立高校的专业和课程设置稳定性较强,标准化程度较高。

  比较中日两国私立学校的教育教学,双方在许多方面存在着差异。

  第一,我国私立学校的专业设置和课程设置受社会需求的趋势影响较大,追随性较为突出。私立中小学多依从学生家长的意愿,私立高等学校多依从学生未来的择业需求和经济部门的人才需求,这种做法对改变以往学校忽视社会需求的教育教学无疑是个重大的进步,但同时也有弊端,即往往不注意考虑形成自身特色,因而专业、课程设置雷同的较多,变化过于频繁,短期行为和现实功利性较强。日本私立学校的专业和课程设置善于兼顾自身传统与社会需求,不以眼前直接的社会需要戕害多年形成的传统,也不以传统排斥现代科技和经济发展提出的客观需要。从与国家的关系角度看待这一现象,这同两国政府部门的导向不无关系,我国主要强调要适应市场经济发展的需要,不大重视对学校办学特色的要求,日本则极力强调特色,强调有个性化的学校和有个性的教育教学。

  第二,我国私立中小学的教学受片面追求升学率的影响和家长意愿的左右,或主要围绕中考和高考科目进行,或突出外语教学、艺术教育等,知识性、特长性较强。相比起来,日本私立中小学更强调精神教育,强调道德伦理教育以及为人处事等情操和基本行为规范的培养,突出办学精神在教育教学中的渗透。

  第三,我国私立高等学校的职能单一,纯属教学机构,教育教学是学校的全部任务,科研几乎提不到位置上,这多半与建校时间短和资金匮乏有关。但从国家方面看,似乎也并不对私立高校在推进科研上寄予多大期望,并不依此去要求和规范私立高校的发展。不管怎样,这反映我国私立高校还处于低水平阶段,需要随着自身的发展和教育质量的提高,扩大科研职能。日本私立高等学校实行教学科研并重,虽然私立大学的科研水平和力量总体上逊于国立大学,但仍不失为日本基础科学研究和应用开发研究的重要力量。在人文社会科学研究领域,私立大学则声誉卓著,颇具特色。日本政府以经费资助为手段,大力引导私立高校发展基础科学研究,承担国家科技研究项目,并鼓励与企业合作,开发新技术、新产品,因而,私立大学不仅仅是教学机构,也是科研机构。

  第四,基于教育的非宗教性原则,我国禁止任何组织和个人在学校内开设宗教课程和举行宗教活动,但强调党团组织在学校中存在的绝对必要性,通过党团组织对党和国家的方针政策在学校的贯彻执行实行监督,并要求开设有关政治思想教育课程。日本不允许公立学校,但允许私立学校开设宗教课程和举行宗教活动,尊重传教自由及宗教在社会生活中的地位,同时,坚持教育中立化原则,禁止党派势力和利益渗透到学校的教育教学当中。这是由两国政治制度不同决定的。

  三、师资管理我国各级各类私立学校教师的聘任和使用都属于自主权的范围,主管行政部门对师资的配备没有严格硬性的规定,国家只提出原则性的和最低点的要求。如《民办高等学校设置暂行规定》要求应“配备政治素质高、业务能力与专业设置、在校生人数相适应的稳定的教师队伍。各门公共必修课、专业基础和专业必修课程至少应有讲师或讲师以上职称的教师1人,每个专业至少应有2名以上具有副教授职称以上的教学骨干”。私立学校的用工制度实行合同制,学校规定聘用条件及工资标准,但教师的职称由政府主管教育行政机构评审。在师资构成上,原国办学校退休教师和兼职教师是私立学校师资的主要来源。队伍老化,流动性大,但学历、职称等级和薪金普遍高于国办学校。国家对私立学校教师不承担任何义务,也不拥有权利。除要求校方为教师提供《劳动法》有关条款规定的保障外,各级教育主管部门对学校师资的使用不大予以干涉。教师的进修和培训由学校自行解决,虽然各地教师进修院校通常允许私立学校教师参加其组织的教研活动,但校方普遍实行聘者可用原则,一般不出资组织教师参加提高性进修和培训。

  日本私立学校的师资由校方自主管理,从教师的聘用、晋升、工资待遇到解雇均由学校自行负责。国家统一任职资格。《教职员许可法》规定除大学以外的所有各级学校都实行资格证书制度,以保证师资质量。同公立学校一样,凡要成为教师者,均需在应聘之前,通过认定资格考试,获得任职证书。资格授予权实行地方负责制。高等学校的师资聘用由各校自行确定标准。通常要对其学历、教历及科研成果进行综合考查。教授的聘用主要来自本校和社会公开招聘。受终身雇佣制的传统用工制度影响,私立学校教师队伍一般比较稳定,校方不轻易解除聘约。教师的工资一受“年功序列制”的传统影响,逐年增加数额,二受资格证书级别的限制,分级领薪。同公立学校相比,私立学校教师待遇总体上略低,中小学师资进修培训由政府提供的经费资助中拨出,经校方安排到大学进行。

  将中日两国私立学校师资管理相比较,我国的主管教育行政部门基本上实行放手交给学校的方针,国家保障这些学校的教师享有与国办学校教师平等的法律地位,但对校方与聘任教师之间发生如聘任合同纠纷,只起协商和调解的中间人作用,对高聘低用,低聘高用,待遇及医疗等社会保障不到位的状况无能为力。校方在决定教师的使用、工资标准及待遇等方面握有完全的自主权。教师对决定自己的去留同样可以自主决定。双方虽有合同制约,但随意性都较强。日本的主管部门以法定的资格证书制度平衡公私立学校教师之间的水平和私立学校教师之间在工资待遇上的差距,出现劳资纠纷则由教师工会调解和法律裁决,主管部门通常不予插手。校方对解雇教师通常持相当谨慎的态度,教师也极为谨慎地对待离职,规范性和克制性较强。

  (作者单位:北师大国际与比较教育研究所)

  注释:

  [1]《教育参考资料》第1—2期,1994年1月。

  [2]《社会》1994年第3期。

  [3]《北京青年报》1994年4月8日

  [4]《光明日报》1994年12月28日

  [5]《朱开轩谈教育热点问题》,《光明日报》1995年1月17日。

  

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