私立大学一般是指由私人投资建立并行使管理权的大学。这类学校一般由股东或社会名流组成董事会，行使管理和监督权，并对学校经费和专业设置，对外联系等重大问题作出决策。中国作为东方文明古国，私人办学有着悠久的历史，私立学校一向成为中华文化传承的重要场所，但是是新中国成立后，私立学校与当时的政治经济体制不相宜，从1952所开始，私立大学在院系调整中被迫全部改为公立。从此后很长一段时间内，我国高等学校受集中和计划管理的单一模式的影响，走向保守和封闭。改革开放以后，特别是确立了社会主义市场经济体制后，私立学校如雨后春笋，迅速发展起来，但是，对私立大学的政策定位，相应的管理措施跟不上，制约了私立大学的发展。私立大学的发展，除了受制于社会的需要和国民的办学热情外，更重要的受制于政府对私立大学的态度，这是有史可鉴的。因为中国私立大学发轫、定型于近代，所以笔者在本文中把近代政府对私立大学的政策的演变作一客观的事实描述，试图在此基础上发现和挖掘一些对当今私立大学管理可资参考的东西。
一．清末政府的私立大学政策中国近代意义上的私立大学发轫于清朝末年，最初创立私立大学的是外国教会。自从1840年的鸦片战争以后，西方资本主义列强逼迫中国清政府签订不平等条约，攫取了在中国传教和办学堂的权利，开始了对中国进行文化教育侵略。在教会书院，教会中学的基础上形成了教会大学的雏形，如1880在上海王渡成立了英语专科学校，后来发展成圣约翰大学。1910年由南京文汇书院，宏育书院合并，定名金陵大学。此外还有东吴大学，华西协合大学，之江大学。从数量上讲，教会大学发展到八所，远远超过清末公办大学（三所），从质量上看其中有一批教会大学规模和设施都比较完备。请末教会大学的大发展是与清政府对外国人来华办学的鼓励政策分不开的。1906年清学部颁布了《咨各省督为我人设学无庸立案文》中规定"除已设各学堂暂听设立，无庸立案外，后如有外国人呈请在内地开设学堂者，亦均无庸立案。"①可见清末政府对教会大学的态度是不干涉也不敢干涉，这种完全放弃国家教育主权的无奈选择是半封建、半殖民地社会性质所致。
清末除了教会大学外，还有国人私设的大学两所，即复旦公学和中国公学。复旦公学诞生于1905年春，震旦学院发生学潮被迫解散后，震旦学院师生另立学校，创办了复旦公学。中国公学创办于1906年2月，是由十三省的归国留日学生合办的，故称中国公学。
在清朝末年的学校教育制度中，政府允许设立私学，但不纳入学制体系中。在政府制度的学校章程中几乎只涉及官立的学堂。涉及私立学堂的仅见于张百熙，荣庆，张之洞著的《学务纲要》，其中规定"此后京外官绅兴办各种学堂，无论官设公设私设，俱应按照规定各项学堂章程课目切实奉行,不得私改课程,自为风气"，②"其私设学堂，概不准讲习政治法律专科，以防空谈妄谈之流弊，应由学务大臣咨行各省切实考察禁止"，③"私学堂禁习兵操，凡民间私设学堂，非经禀准，不得教授兵式体操。其准习兵操者，亦止准用木枪，不得用真枪以示限制，应由学务大臣咨行各省晓谕民间一律遵照"。④到了1911年，准许私人设立法政专门学堂，浙江宁波法政学堂，集湖法政学堂，四川岷江法政学堂等专科学校相继建立。
综上所述，清末政府对私立大学的态度可以归纳为两点，(1)对教会大学采取不加限制，任其发展的政策。(2)对中国人办的私立大学采取有限制发展的政策。
二．民国初年的私立大学政策辛亥革命结束了统治中国长达两千多年的封建专制政权，建立了资产阶级民主共和政权。但是，孙中山建立的南京临时政府在内外夹击和既成的议和事实面前被迫解散，袁世凯于1912年登上中华民国大总统宝座。此后，北洋军阀控制了中华民国政权达16年之久，这一时期高等教育发生了巨大变化，在教育领域里开展了反对封建主义教育的斗争。政府在此期间颁布了大量的政策法令，其中不少是涉及或专门针对私立大学的。
1912年10月，教育部颁布的《专门学校令》中第五条规定"凡私人或私法人筹集经费依本令之规定设立专门学校，为私立专门学校"。第六条规定"公立私立专门学校之设立，变更，废止均须呈报教育总长得其认可"。第十条规定"公立私立专门学校教员之资格，别以规程定之"。第十一条规定"凡公立私立学校不合本规定者，不得称为专门学校"。
1912年10月，教育部公布《大学令》，其中第二十一条规定"私人或私法人亦得设立大学，除本令第六条，第十一条，第十七条第四款，第十九条第三款，第四款外均适用之"。⑤所限制的条款主要是有关大学院事项。所以《大学令》除规定私立大学不得设大学院（研究生院）外，其余与公立大学一视同仁。
1912年11月，教育部公布《公立私立专门学校规程》，规定"私立专门学校呈报教育总长认可时除依前条规定外，并须开具代表人之履历，代表人对于该校应负完全责任。私立专门学校如系一人设立者，即以设立者为代表人，如系两人以上设立者，应推举一人为代表人，其它非负完全责任之发起人或赞成人均不在代表之列，代表人如有变更之时，应祥具理由及继伍者之履历，呈报教育总长认可"。"凡私立专门学校呈报教育总长认可时，其呈报书中未经代表人签名盖印者概不收受"。
1913年1月16日，教育部公布《私立大学规程》共十四条，详细规定了创设私立大学政策，这是近代中国私立大学的第一个成文法。第一条规定"私人或私法人设立大学，除遵照《大学令》第三条及第二十一条所规定外，应开具下列事项呈请教育总长认可：(1)目的；(2)名称；(3)位置；(4)学则；(5)学生定额；(6)地基房舍之所有者及平面图；(7)经费及维持方法；(8)开校年月。在开设医科者，并须开其临床实习用病院平面图，及临床实习用病人之定额，解剖用尸体之预定数目。"第八条规定"凡具下列条款之一者得充私立大学教员，具有下列各款资格之一，且曾充任大学教员一年以上者得充校长：(1)在外国大学毕业者，(2)在国立大学毕业或经教育部认可之私立大学毕业，并积有研究者，(3)有精深之著述，经中央学会评定者，如校长教员一时难得合格者，得延聘相当之人充之，但须呈请教育总长认可"。第九条"私立大学之学则应规定之事项如下：(1)入学资格，修业年限，学科，学科目，学科程度等，(2)学年，学期，休业日等，(3)入学，退学，升级，毕业等，(4)儆戒事项，(5)学费事项"。
1913年1月23日教育部发布"私立大学立案办法布告"。主要是强调实施《大学令》，《大学规程》和《私立大学规程》，对私立大学限期报部审查，并由部派员视察，成绩良好才予立案。同年6月10日颁布教育部准私立大学附设专门部布告，在管理上给予变遍，放宽了对私立大学不附设专门的限制。
1913年12月，教育部发布《取缔私立大学之布告》："原以私立大学得辅助国立大学教育高等人才，以为国家社会之栋干，故特宽以期限，俾得遵照部章逐渐改变，以副国家兴学之至意，乃至布告颁行以来，京外名私立大学未另行报部者仍复不少，其中即有一二报部之学校，报阅其表册，或仅设预科或别科，或仅设专门部，种种敷衍不可胜言。似此纯骜虚声，徒淆观听，贻误青年，良匪浅鲜"。"嗣后名私立大学，无论报部与否，及开办之久暂，凡一经本部派员视察，即行分别优劣以定立案之准驳，决不稍事姑息"。布告中所列问题，在当时私立大学中确实存在，但北洋政府取缔私立大学的真正原因是部分大学有新同盟会组织活动，所以"取缔布告"主要涉及江苏，浙江，安徽三省的十八所私立法政大学和专门学校，而对其它私立大学的影响很小，特别是对教会大学更是毫无制约作用。1914年5月19日教育部就发布"准予北京私立大学正式立案报告"，对私立中华大学等四所学校给予表扬，并提出教育部对私立大学"实有厚望"。
1919年3月26日，教育部发布了外国人所设专门学校毕业生待遇办法规定，指出"凡外国人在内地所设专门以上学校，不以传布宗教为目的，且不立宗教科目者，按照私立专门学校规程或私立大学规程及专门以上同等学校待遇法，其毕业生得与公私立各校毕业生受同等待遇"。
民国初年较为有名的私立大学有：中国大学，朝阳大学，大同学院，武昌中华大学，中法大学，大夏大学，广州大学，焦作工学院，上海立信会计专科校等。这一时期教会大学也有很大发展，产生了象金陵女子文理学院和北京协和医学院等一大批有名的学校。民办初年政府对私立大学的态度可以归纳为以下几点：(1)从清末的放任自流到政府积极参与管理。(2)公私立大学并存，重视私立大学地位，政府寄予厚望，除了不能设立大学院外，政府立案的私立大学与公立大学地位同等。(3)颁布了大批私立大学管理法规，初步形成了管理私立大学的政策体系。(4)非常重视私立大学办理立案手续，保证政府对私立大学的领导权，随时派员视察，确保政府的监督权以提高其质量。
三．国民党政府的私立大学政策1927年4月18日，蒋介石在南京建立"国民政府"，国民党统一中国后就宣告"军政时期"结束，"训政时期"开始。1928年国民党公布了《训政纲领》，规定由国民党对人民实行"训政"，一切国家大计都由国民党中央政治会议决定，交国民政府执行。南京政府成立后，颁布了一系列学校规程，法令，章程，标准，强化其管理，并以行政高压手段将学校署于国民党的严厉控制之下，其中有关私立大学的政策法规有：
1927年12月公布了《私立大学及专门学校立案条例》共八系，政府允许设立私立大学及专门学校，但必须具备相应条件，才有资格呈请政府立案，如：必须试为三年以上；校长由中国人充任；大学，专科专任教员应占全数三分之一以上等。
1928年2月大学院公布《私立学校条例》对私立学校的涵义，与教育行政机关的关系以及课程等作了规定。同公布《私立学校校董会条例》规定外国人充任董事不得半数，其董事会主席和董事长由中国人担任。
1929年7月公布了《大学组织法》，这是我国近代教育史上第一次正式的高等教育立法。"组织法"中明确规定允许私人或私法人办私立大学，并由教育部来确定私立大学或独立学院董事会的组织和职权，私立大学在历史上第一次有了法律保障。
1929年8月29日，国民党政府教育部公布了《私立学校规程》五章三十八条，以后又相继于1933年10月19日，1943年11月5日和1947年5月7日作了三次修改，使这一管理私立学校的重要规程渐趋完善。《私立学校规程》中规定："私立大学，独立学院及专科学校以教育部为主管机关"，私立学校应于董事会组成之后，呈经教育行政机关核准，始能开办，并在开办一年后呈请立案。私立学校立案后受教育行政机关之监督及指导，其组织课程及其它一切事项，均须遵照现行教育法令办理。不得以宗教课为必须课目。校名应明确标示学校种类，并冠以"私立"两字。私立学校如系列外国人所设，校长，院长须以中国人任之。私立学校办得不好或违反法令的，主管教育行政机关得勒令停办。如系董事会呈请停办，须经主管教育行政机关批准，方能办理结束事宜，停办后的剩余财产，由主管教育行政机关接收处理，其肆业学生，由学校发给证书，自由报考转学。私立学校董事会中至少有三分之一的董事由曾经研究教育或办理教育者充任，现任主管教育行政机关人员不得兼任董事，外国人充任董事的名额，至多不得超过三分之一，并不得担任董事长。
1931年6月1日，国民党政府公布了《中华民国训政时期约法》八章八十九条。其中有规定"私立学校成绩优良者，国家应予奖励和补助"。"全国公私立学校应设置免费及奖学金额，以奖励品学俱优无力升学之学生"。
1934年5月18日，教育部颁布《私立专科以上学校补助经费分配办法大纲》。对设有得到公私机关充分资助的立案的私立专科以上学校给予补助。"补助费总额是为全年七十二万元，约以百分之七十补助扩充设备，百分之三十补助添设特种科目之教席"。
1936年5月5日，国民党政府公布了《中华民国宪法草案》，第七章是教育条款，规定?quot;全国公私立之教育机关，一律受国家之监督，并付推行国家所定教育政策之义务"。"国家对于国内私人经营之教育事业成绩优良者......给予以奖励或补助"。
1948年4月，教育部专案呈准行政院拨给省，市私立专科以上学校补助费125亿元，经会议研究，分配补助给私立金陵大学及广东省立法商学院等校，以示鼓励。
在国民党统治的二十二年时间里，中国近代大学得到了长足发展，在此期间中国近代大学走上了现代大学的轨道，私立大学也曾辉煌一时。在1937年，私立高等学校数占全国高等学校数51.6%，其中还不包括未向政府备案者。到1948年底，据《第三次中国教育年鉴》记载，全国共有私立大学27所，私立独立学院31所，私立专科学校22所，私立高等学校已经具有相当的规模和影响。
从国民党政府颁布的一系列有关私立高等学校的政策法规中可以看出政府对私立大学的几点明显的态度：①政府对私立大学的控制和监督立场坚定，专制政策十分严厉。②政府对私立大学十分重视，既有专门的私立大学法规，也把私立学校写入"宪法"。③政府鼓励私立大学发展的态度鲜明，并确有行动表现，如对办得好的学校给予资助。④重视教育主权，强调私立学校立案手续，并规定"私立学校如系外国人所设，院长，校长、须以中国人任之"。
近代私立大学从发轫，成长到定型，经历了三个不寻常的历史时期，这三个时期，政府对私立高等教育从放任自流到严后控制到规范管理，私立高等教育发展成中国近代高等教育队伍中很有份量的生力军，作为公立大学的补充，私立大学有其存在的必然性。
四．借鉴历史经验，促进私立大学发展通过对近代私立大学政策的历史回顾，结合今天我国的高等教育改革，特别是多元办学主体出现后，政府应该如何确立自己对私立大学的管理政策，有如下启示。
１、政府应该给私立大学以正确适当的政策定位，特别需要澄清一些重要的认识问题。首先，对于私立大学的名称，过去人们一提到私立大学，往往会把它与私有制相联系，在一些正式的或非正式的文件中，总是回避私立而用民办代之。其实这是由于对私立大学的社会性质认识不清所致。私税煅г谥泄?酥炼?接凶庞凭玫睦?罚?庵职煅?逯凭???芳煅橹な凳枪?医逃?逑档闹匾?槌刹糠帧Ｋ搅⒋笱в牍?⒋笱У母?厩?鹪谟诰?牙丛矗???牙丛床⒉荒芫龆ㄒ恢职煅?问降纳缁嵝灾剩?灰??慕逃?秸耄?逃?谌荩?逃?芾碇贫仁欠?仙缁嶂饕逡?蟮模??男灾时厝灰簿褪巧缁嶂饕宓摹Ｋ搅⒋笱?怯牍?⒋笱?喽杂Φ陌煅Щ?梗?朊癜齑笱г诟拍畹耐庋赜肽诤?匣褂兴?煌??浒煅У闹魈迨敲窦涓鋈硕?皇钦???膊皇羌?逅?兄频ノ唬?嘤Φ仄浒煅ё灾魅ê投懒⑿愿?蟆Ｒ虼耍??宋?に搅⒋笱?ㄒ婧臀???谕馊耸慷晕夜?叩冉逃?耐蹲剩?Ω妹魅肥褂盟搅⒋笱??啤Ｆ浯危?搅⒋笱в胛夜???λ?较嗍视Γ?谏缁嶂饕迨谐【?锰逯葡赂?哂谢盍Γ???芄怀械Ｅ嘌?缁嶂饕褰ㄉ枞瞬诺幕?局澳埽?Ω妹??运车啬扇牍?彝骋坏母叩冉逃?逑怠Ｋ?淖饔貌唤鼋鍪鞘耙挪谷保??Ω檬且恢????Ｔ俅危?⒄顾搅⒋笱Р⒉换嵘ナЧ?业慕逃?魅ā＝逃?魅ǖ哪诤?饕???逃?⒎ㄈǎ?逃?蹲嗜ǎ??Ｉ笈?ê徒逃?喽饺ā⑺搅⒋笱У目?觳⒉皇俏扌虻模??矣幸惶淄暾?墓芾沓绦颉４永?坊毓酥锌梢钥闯觯?迥┱??越逃?魅ㄎ蘅赡魏危??毖笳??凸?竦痴??挤浅Ｖ厥咏逃?魅ǎ?淙坏笔钡纳缁峄肪呈顾?俏薹ū３纸逃?魅ǖ耐暾???故亲隽艘恍┡?ΑＮ颐巧缁嶂饕逯魅ü?沂峭耆?梢园呀逃?魅?刂圃谡??掷锏摹?br> ２、政府要加强私立大学的立法工作，确保私立大学有序发展。我国近代有关私立大学的法令是比较丰富的，一方面反映了当时对管理私立大学非常重视，另一方面也反映了私立大学的发展必须以完备的法令作保障。因为私立大学的办学主体是民间个人而不是政府，其管理体制实行董事会领导下的校长负责制，校长由董事会聘任而不是由政府任命，学校拥有真正的办学所需的一切实权，如招生，专业设置，人事管理等等，因此，政府不能也不可能借助经济手段和行政手段对私立大学进行干预，而立法和执法成了政府最主要的管理手段。
３、政府应鼓励私人投资兴学，并给私立大学以适度的经济补助。高等教育投资具有其特殊性，周期长，滞后性很明显。世界很多国家的私立大学都有接受政府经济援助的惯例。国民党时期的私立大学也曾得到政府资助。我们一方面要提倡政府给予补助，另一方面也要明确政府经济补助的性质。首先，政府的经济补助不应该是投资入股，私立大学以其办学的自主性和独立性见长，由于管理体制与公立大学迥然不同，两类大学骅形成相互竞争，政府应该保护这种竞争。所以国外有的私立大学为了不受制于政府而拒绝接受政府资助。其次，政府二补助经费应该有明确的使用范围，指定用于改善办学条件，提高教育质量。再次，政府经费资助应该具有奖励性质，既是雪中送炭，又是锦上添花，对于一些办学质量高，有社会声望的私立大学应该得到政府奖励。
４、政府主要以法律为依据对私立大学进行调控。国家必须对私立大学的办学方向，教育方针以及教学质量给予监督和指导。社会主义私立大学和公立大学一样要坚持觉的路线方针政策，以培养社会主义合格人才这职能，教育主管机关要对私立大学的教学工作给予指导，对其办学水平进行监督和评价，以防私立大学办成学店，对于质量低劣的私立大学要序以取缔。掌握好文凭的发放与认可这一重要手段，对于达到国家质量标准的私立大学，国家应承认其学历，使公立大学与私立大学处于公平竞争环境，促进高等教育事业发展。
注释：
①②③④舒新城编《中国近代教育史资料》上册人教社1961年版⑤⑥⑦朱有献主编《中国近代学制史资料》第三辑下册华东师大出版社P2 P17-P18 P19⑧《教育杂志》第11卷5号⑨《第二次中国教育年鉴》第二编六章P126-127 P23⑩《中华民国教育法规选编》（1912-1949）江苏教育出版社P418《第三次中国教育年鉴》第二编六章P72-73
（文章摘自：民办教育动态）
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