世界一流大学的概念反映的是在全球占主导地位的研究型学术机构的规范和价值——特别是美国和西欧的。这种理念基于德国的研究型大学，特别是在美国、日本和其他发达国家对这种模式认可后，其在19世纪末成为主导的学术思想。（Philip G. Altbach）

　　近20年来，中国高等教育获得了举世瞩目的成就，中国大学在各种国际大学评价体系中获得了整体性的进步，部分大学跻身世界一流大学的行列，国家“211工程”和“985工程”的大力支持是大学取得快速发展的核心因素。中国建设重点大学的成功经验也为世界提供了样板，日本、德国、法国、英国、韩国，及中国台湾等国家和地区纷纷仿效，由此带动了世界高等教育的新一轮发展。在新的历史时期，国家对高等教育的重点建设模式将迎来新的模式。

　　1.“双一流”政策是什么？

　　创建世界一流大学（WCU）已经成为一种全球性的竞争性政策。据笔者初步统计，全球已经有50多个国家或地区出台了创建世界一流大学的计划。纵观各类计划，做法基本类似，都是通过国家或地方政府遴选若干具有全球竞争力的大学进行重点投入，期望它们能在较短的时间内跻身世界一流。这种重点投入本质上是一种政府公共拨款政策。大部分国家将资金投入到大学，赋予大学较大的资金自主使用权；也有部分国家或地区采取投大学和投学科相结合的模式，政府“一竿子”管到学科。

　　本轮中国的“双一流”政策同时聚焦一流大学和一流学科建设，希望通过分层和分类的建设思路，鼓励高校的“差别化发展”。主要包括三种建设思路：一是拥有多个国内领先、国际前沿高水平学科的大学，要在多领域建设一流学科，形成一批相互支撑、协同发展的一流学科，全面提升综合实力和国际竞争力，进入世界一流大学行列或前列。二是拥有若干处于国内前列、在国际同类院校中居于优势地位的高水平学科的大学，要围绕主干学科，强化办学特色，建设若干一流学科，扩大国际影响力，带动学校进入世界同类高校前列。三是拥有某一高水平学科的大学，要突出学科优势，提升学科水平，进入该学科领域世界一流行列或前列。

　　2.因何“双一流”得以成为一项公共政策？

　　高等教育与科技创新是事关国家命运的核心战略。没有世界顶尖的高等教育就不可能产生具有世界竞争力的人力资源，也不可能产生奠定国家比较优势的科技创新成果。当“刘易斯”拐点来到，“人口红利”吃尽的时候，唯有教育和科技红利能够引领中国的未来。从这个角度讲高等教育与科技创新已经成为国之重器，就跟一个国家需要国防力量的强大一样，世界一流大学在相当程度上已经成为了一种公共产品。

　　从传统的观念来看，由于高等教育并不具有完全的非排他性和非竞争性，只能看做一种准公共产品。在社会主义市场经济的条件下，高等教育资源配置的过程需要注重公平竞争，不应该通过行政手段刻意将资源投入到少数高校身上。而从公共产品与国家意志的视角出发，则又会认为一流大学已经成为国家战略，是一种必须的公共产品。这两种不同的定位导致了学术界对211和985政策存在两种完全不同的声音。我们姑且称之为集中派和分散派。集中派认为世界一流大学是公共产品，应当由国家投入进行建设；分散派则认为高等教育和高等学校是准公共产品，集中投入只会破坏公平竞争的环境，破坏高等教育管理的秩序。1995年211政策推出，随后1998年985政策推出，一直至今，集中派与分散派之争就一直没有停止过。

　　“双一流”政策之所以可以纳入公共议程，并且成为公共政策，有其必要性和可能性。从必要性来说，中国经济社会发展的转型面临巨大的挑战，高层次人力资源要素和科技创新要素成为驱动经济社会发展的关键性要素。一流大学和一流学科则是供给这两种要素的关键性主体。从可能性来说，“双一流”政策很好地调和了集中派和分散派的矛盾，在较大范围内形成了共识，得到了各方的支持。此外，从中央部委的主导意见来看，发改委和财政部期望的重点建设纳入整体拨款和教育部所期待的重点建设继续作为专项管理之间也形成了一定的调和。不过，“双一流”宏观政策出台经历了较长的周期，而“双一流”政策细则也并未在2016年初顺利出台，可见在具体的操作方式上仍然存在一些分歧。

　　3.“双一流”政策和211、985政策是什么关系？

　　回顾历史，早在1991年全国人大七届四次会议批准《国民经济十年规划和第八个五年计划纲要》时就明确提出：“有重点地办好一批大学。加强一批重点学科点的建设，使其在科学技术水平上达到或接近发达国家同类学科的水平。”随后国家教委向国务院正式上报了《关于重点建设好一批重点大学和重点学科的报告》。报告提出：“建议由国家教委设置重点大学和重点学科建设项目，该项目简称为‘211’计划。”我们可以看到211政策主要关注三方面内容：一是学校整体办学条件建设；二是重点学科建设；三是高等教育公共服务体系建设（《“211工程”总体建设规划》，1995）。“211工程“二期和三期则将重点学科建设放到了首要位置。

　　985政策源于1998年5月在北京大学百年校庆上发布的“科教兴国动员令”讲话，明确提出“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。这样的大学，应该是培养和早就高素质的创造性人才的摇篮，应该是认识未知世界、探求客观真理、为人类解决面临的重大课题提供科学依据的前沿，应该是知识创新、推动科学技术成果向现实生产力转化的重要力量，应该是民族优秀文化与世界先进文明成果交流借鉴的桥梁。”1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“重点支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科”。跟211政策聚焦学校整体办学条件建设和重点学科建设不同，985政策的指向更加侧重于世界一流大学和世界一流学科建设，而211工程建设恰恰为985建设奠定了一定的基础。985工程高校（39所）是国家扶持的世界一流大学的有力竞争者，而获得“985工程优势学科创新平台”的高校（37所）的使命是在若干学科领域打造世界一流学科群。而且985工程还有力地调动了地方政府共同参与世界一流大学和世界一流学科建设。

　　虽然211、985政策有力地撬动了中国“塔尖”高校的建设，但是仍然留下了不少遗憾。首先，虽然985政策非常重视体制和机制建设，但是中国大学仍然面临达到全球顶尖大学的“无形屏障”，高等教育在培养拔尖创新人才和产生重大原创成果方面仍然乏力；第二，中国高等教育已经发展为一个不平衡的高等教育系统，跟少量大学得到的优先资助形成对比，高等教育系统的中层和底层高校的资金不足，学生培养质量较差，这实际上构成了中国高等教育的“阿克琉斯之踵”（Philip G. Altbach，2016，意为致命弱点）。第三，尽管中国高等教育取得了长足的进步，但是一个无法令人忽视的事实是出国留学潮导致了高等教育服务贸易的显著逆差，中国学生的海外消费资金总额已经达到了中央高等教育财政支出总额（注：据民进中央报告）。第四，在高等教育重点建设内部存在“身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题，迫切需要加强资源整合，创新实施方式”。也正因此，985三期结束以后，由于各方面对211、985政策存在较大的分歧，新的政策共识未能及时达成，2014-2016年重点建设都是通过“过渡经费”的方式下达的。

　　按照《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（2010），到2020年要继续实施211和985，这是既定的国家级战略任务。211、985将中国高等教育推到了自身历史的高峰和至高境界。 同时也把我们关于建设高水平大学的理想境界、思想水平和实践能力提升到了新层次。（叶绍梁，2013）“双一流”政策延续了211、985政策的世界一流大学（985更加侧重）和世界一流学科（211更加侧重）的政策追求，但是也进行了较为系统的改革。首先，整合“211工程”、“985工程”以及“优势学科创新平台”和“特色重点学科项目”等重点建设中央财政将中央高校开展世界一流大学和一流学科建设纳入中央高校预算拨款制度中统筹考虑，并通过相关专项资金给予引导支持。进一步增强高校财务自主权和统筹安排经费的能力，充分激发高校争创一流、办出特色的动力和活力。第二，建立激励约束机制，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效。资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜，在公平竞争中体现扶优扶强扶特。第三，对世界一流大学和一流学科建设加强总体规划，鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展每五年一个周期，2016年开始新一轮建设，与“十三五”规划实现了同步，有效地避免了五年规划和重点建设规划“两张皮”。

　　“双一流”政策有可能真正意义上实现高等教育的重新洗牌吗？211、985的文件虽然失效了，但是高等教育中的分层关系依然存在。北大和清华是无可争议的第一层；C9高校始终紧密对接重点大学建设政策，对重点建设政策有着巨大的政策影响力；32所中央直管大学的党委书记和大学校长是副部级；39所985大学实际上已经到了第四层，211大学则已经到了第五层。此外，事关中国高校命脉的资源事实上并非经费拨款，而是博士和硕士学位点。不同层次的大学在拥有博士点数量量级上存在巨大差异，而且其设立、管理和评估的权力是高度集中的。一所大学如果只有一个综合实力一般的博士点，甚至连博士点都没有，它争创“双一流”之路必将充满荆棘。

　　4.“双一流”政策的目标和内容是什么？如何理解？

　　“双一流”政策已经于2015年正式发布，建设的原则、目标和总体思路已经确定。但是具体的实施方案、评估方案等细则内容尚在研究中。“双一流”政策目标是：到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列。到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升。到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。（来源：《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》）建设任务可以概括为：一流师资队伍、一流人才培养、一流科学研究、一流社会服务和一流文化传承来概括。改革任务可以概括为：加强和改进党的领导、完善内部治理结构、实现关键性管理机制突破、构建社会参与机制、深化国际交流合作。

　　抽丝剥茧之后，“双一流”的政策目标和具体建设任务实际上是很模糊的，其根源在于“世界一流”无法精确定义。在主管部门跟重点建设高校召开的若干研讨会上，“世界一流”如何界定都成为一个令人棘手的难题。不少官员和学者认为，进入“世界一流大学行列”意味着大学在主流大学排行榜中能够进入前300名或前200名；进入“世界一流大学前列”意味着大学在主流大学排行榜中能够进入前50名或前20名。学科进入世界一流行列意味着在主流世界学科排行榜能够上榜；学科进入世界一流大学前列意味着在主流世界学科排行榜（ESI学科研究领域排名或QS学科排名）能够进入前50名或前20名。然而，由于大学排名和学科排名本身充满争议，这样的内容不可能进入政策文本。但是世界排名成为了公共资源以及政策效果的担保者。（OECD，2015）主管部门在对高校进行绩效评价的时候，仍然会将该内容作为至关重要的依据，进而使得相关的指标成为指挥大学发展的“指挥棒”。发展改革和财政部门则认为教育主管部门不应该将大学排名或学科排名作为“世界一流大学”发展的主要指标，应当跳出就排名评价大学的路子，更多地考察代表性成果在世界上的影响力和贡献度，更多地跟踪毕业生的成就，更系统的评价高校对国家经济社会发展的贡献度，更加侧重考察高校在全球事务中的参与度和国际学生的吸引力。

　　世界一流大学不应该局限于指标，它更加是精神性的。当院校排名以一类院校和一套质量和目标为标准时，就树立了这类的权威，相应的，其他类别的院校以及质量和目标就要付出代价。譬如，强调综合性研究型大学，并把自然科学科目作为重要的量化指标。上海交通大学的排名（注现上海软科排名）不仅把综合性研究型大学作为标准，而且其设计特别凸显了基于安格鲁-美利坚传统的、自然科学强势的大学。（OECD，2015）世界一流的大学，“它虽然坐落于某一个城镇，在地理上限于一个国家，但在精神上从来不局限于一个国家，它是属于世界的。他的教师和学生来自世界各地，走向世界各地，影响世界各地，这就是他的普遍主义活的载体。”（丁学良，2004）