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"十二五"教育政策回顾与"十三五"教育政策展望
2017-05-23  中国教育报  

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图1 “十二五”以来我国出台重大教育政策发文单位分布情况

图2 “十二五”以来我国出台重大教育政策内容领域分布情况

  一、“十二五”以来我国教育政策回顾

  “十二五”以来,国家共出台相关的重大教育政策文件741个。从文件层级来看,中共中央颁发文件4个,全国人大颁发5个,国务院或国务院办公厅颁发文件60个,国家教育督导团1个,国务院教育督导委员会办公室13个,多部委联合颁发237个,教育部独立出台418个,教育部以外其他部委单独发布3个。

  (一)推动各级各类教育协调发展

  1.多措并举着力扩大学前教育资源,努力构建公益普惠的学前教育公共服务体系。明确发展学前教育必须坚持公益普惠的基本方向,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。公办民办并举,重点支持普惠性幼儿园。农村地区重点提高普及程度,重点支持中西部农村地区建设乡镇中心园。通过多渠道补充幼儿园教师、提升教师素质、保障教师待遇等多种途径,加强学前教育师资队伍建设。加强幼儿园的质量导向和规范管理,如《3—6岁儿童学习与发展指南》和《幼儿园工作规程》等文件。

  2.深入推进义务教育均衡发展,统筹推进义务教育城乡一体化改革发展。建立义务教育县域督导评估制度,全面推进薄弱校改造工作,推行县域内校长教师流动机制。完善“两免一补”资助政策,在集中连片特殊困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划。健全各级政府教育经费分担机制,重点保障农村小学和教学点的正常运转,以《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》等政策为途径,建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。

  3.加快普及高中教育,注重高中多样化发展。通过实施基础设施建设等项目,大力改善薄弱高中办学条件,通过《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》等政策为导向,新建、改扩建普通高中,办好乡村高中,积极扶持中西部贫困地区高中阶段教育。提高普通高中学校管理水平,规范普通高中办学行为。全面深化课程改革,提升综合育人水平。

  4.加快发展现代职业教育,构建惠及全民的终身教育体系。以《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》为统领,构建新时期中国特色、世界水平的现代职业教育体系,实施多种形式的中高职衔接,深入推进中等、高等职业教育改革创新。实施现代职业教育质量提升计划,加强职业教育实训基地建设以及专业服务产业能力建设。健全职业教育国家资助政策,扩大中等职业教育免学费政策范围,加快发展面向农村和贫困地区的职业教育。

  5.提升高等教育质量,统筹推进“双一流”建设。专门颁发《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》,统筹推进世界一流大学和一流学科建设。优化学科专业结构,加强高等教育创新创业教育。实施中西部高等教育振兴计划、对口支援西部地区高等学校计划、“三支一扶”计划,推进省部共建地方高校工作等,多措并举促进高等教育资源公平配置。优化研究生教育结构,深入推进专业学位研究生培养模式改革。增强高校自主创新能力,繁荣发展哲学社会科学,创新科研管理体制机制。

  (二)把立德树人作为根本任务,注重人才培养

  1.加强中小学德育,改进高校思想政治教育。把社会主义核心价值观纳入国民教育总体规划,教育部出台《关于培育和践行社会主义核心价值观进一步加强中小学德育工作的意见》等文件,在各级各类学校推动培育和践行社会主义核心价值观长效机制建设。通过加强中华优秀传统文化教育、公民意识教育、生态文明教育、心理健康教育和网络环境下的德育工作,加强中小学德育的薄弱环节。

  2.全面深化推进课程教学改革,进一步推进素质教育。启动研究制订学生发展核心素养体系和学业质量标准,通过教育部《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》,开展修订课程方案和课程标准,编写、修订中小学相关学科教材。加强基础教育教材规范管理,通过行政监管、业务引领、设立门槛等方式提高中小学教科书质量。积极促进中小学课堂教学方式转变,大力推进综合素质评价。

  3.推动学校体育、卫生、艺术教育发展。通过颁发《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》,建章立制、专项引领推动学校体育发展,健全学校体育制度,大力提高学生体质健康水平。加强中小学校食堂食品安全整治工作,进一步加强新时期爱国卫生工作,对健康教育提出明确要求,着力降低农村儿童青少年生长迟缓、缺铁性贫血的发生率,做好农村留守儿童营养保障工作。加强与改进学校艺术教育和美育工作,出台《中小学生艺术素质测评办法》,实现对学校艺术教育的质量进行立体评价。

  (三)促进教育公平,着力缩小城乡、区域、校际、群体差距

  1.加快推进农村教育发展。《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》等文件,通过教育扶贫助力精准脱贫。建立重在农村的义务教育经费保障机制,实施农村义务教育薄弱学校改造计划,着力改善农村学校办学条件,持续完善农村学校寄宿制建设,多措并举大力推进农村教育师资队伍建设。同时,以教育部等九部门《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》为抓手,建立向农村职业教育倾斜的政策机制,大力发展面向农村的职业教育。

  2.加快发展民族教育。以《国务院关于加快发展民族教育的决定》为指引,教育资源配置继续向民族地区倾斜,重点加强民族教育薄弱环节建设。丰富内地民族班办学层次,加强少数民族高端人才培养。聚焦少数民族双语教师的补充和培训,实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划等提升教师队伍素质。推动民族传统文化传承,助力职业教育繁荣发展。完善对口支援工作机制,对新疆、西藏高校开展团队式对口支援。

  3.着力保障特殊教育机会公平。实施《特殊教育提升计划(2014—2016年)》,重点提升特殊教育普及水平、经费保障能力和教育教学质量。通过因地制宜发展学前阶段特殊教育,以中等职业教育为重点推进高中阶段特殊教育,改革高等学校招生考试方式扩大残疾人接受高等教育机会。加大特殊教育经费投入和资助力度。

  4.促进随迁子女平等接受教育,加强对留守儿童的关爱保护。坚持“两为主、两个全面纳入”原则,保障随迁子女平等接受教育,多途径完善随迁子女教育经费保障机制。适时出台《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,建立健全农村留守儿童关爱服务体系与关爱保护机制,加强留守儿童教育管理,提升留守儿童教育水平,努力从源头上逐步减少儿童留守现象。

  (四)明确教育改革攻坚方向,深化体制机制改革

  1.深化考试招生制度改革。通过《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》实施考试招生制度顶层设计。以初中学业水平考试成绩与学生综合素质评价为重要参考,推进高中阶段学校考试招生制度改革,合理分配高中名额,推行多种形式招生录取。

  2.深化办学体制改革,促进民办教育健康发展。修订《中华人民共和国民办教育促进法》,颁布一系列配套政策,为支持和规范民办教育健康发展提供了法律保障。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会资金兴办教育。

  3.着力完善教育督导制度。推进教育督导体制改革,实施《教育督导条例》,建立健全教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。深入推进教育管办评分离促进政府职能转变,加强各级教育督导工作力量,提高督导工作专业化水平。逐步构建督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。

  4.构建教育对外开放新格局。完善留学政策,建设留学人员回国服务体系,支持留学回国人员自主创业。推进教育对外交流,通过《教育部关于印发<推进共建“一带一路”教育行动>的通知》推进共建“一带一路”教育行动的实施。开展中小学校长海外研修计划,规范中外合作办学项目行为,利用民间资金引进国外优质教育资源,合作建立海外学术研究机构,实施国际合作联合实验室计划,实施高等学校哲学社会科学“走出去”计划。

  (五)提升教育保障水平

  1.提高教育经费保障水平。国务院出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》,着力增加教育投入,拓宽筹资渠道。教育均衡投入,经费重点向农村、民族、边疆、贫困等地区倾斜。健全国家资助政策体系。加强教育(科研)经费监督和管理。

  2.加强教师队伍建设。出台各级各类教师专业发展标准。完善教师队伍的准入与注册机制。强化教师队伍的能力建设与培养培训。强化师德建设,建立健全中小学师德建设长效机制。实施《乡村教师支持计划(2015—2020年)》,加强乡村教师队伍建设。

  3.加快推进教育信息化建设。印发《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》,以“三通两平台”为抓手加快推进教育信息化建设,加快推进在线开放课程建设,着力提升教师信息技术应用能力,利用信息技术提升教育管理服务水平。

  4.推进依法治教、依法治校。依法治教走向新阶段,完成了《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《中外合作办学条例》《普通高等学校学生管理规定》的修订工作,先后制定《教育督导条例》《校车安全管理条例》《高等教育自学考试暂行条例》《高等学校章程制定暂行办法》《学生伤害事故处理办法》等多项教育行政法规和部门规章。

  二、“十二五”以来我国教育政策成效

  “十二五”以来,我国教育事业不断加快发展,出台的一系列政策文件与重大举措成效显著,提高了全民族素质,推动了创新驱动发展,为全面建成小康社会作出了重要贡献。

  (一)各级各类教育成效显著

  1.学前教育资源普及程度快速提高,入园难得到明显缓解。2011—2015年,新建、改建、扩建幼儿园12万所,在园幼儿的增量相当于前10年增量总和的两倍。学前三年毛入园率以每年大约4个百分点的速度快速提高,2014年提前6年实现《教育规划纲要》确定的到2020年达到70%的普及目标。

  2.义务教育普及与巩固水平稳步提高,推进义务教育均衡发展成效明显。2011—2015年,小学毛入学率保持在103%—105%之间,初中毛入学率由100.1%上升到104.0%,全国九年义务教育巩固率从88.93%增加到93%。

  3.高中阶段教育普及程度大幅提高,多样化发展举措稳步推进。2011—2015年,我国高中阶段教育普及水平大幅提高,初中毕业生升学率从88.9%提高到94.1%,高中阶段教育毛入学率从84.0%提高到87.0%。普通高中大班额问题逐步得到解决。全国各地在推动普通高中多样化发展的过程中,涌现出一批示范区和特色高中。

  4.现代职业教育体系框架基本形成,多元办学体制得以建立。“十二五”以来,我国中等和高等职业教育协调发展,职业院校已成为高素质技术技能人才的重要培养基地,每年输送近1000万技术技能人才,占新增就业人口的60%,职教集团化办学发展迅猛,全国建成职教集团超过1000个,吸引了近3万家企业参加。目前中等职业学校全日制在校生中免学费学生比例已达到91.5%,高等职业学校纳入了高等教育学生资助政策体系。

  5.继续教育参与率持续提升,社区教育覆盖面扩大。2011—2014年,累计培养高等学历继续教育本专科毕业生1395.32万人,高等学历继续教育在校生规模达到1040.48万人。截至2014年,参与学习型社区教育活动的人数达上亿人,已建设国家级社区教育实验区、示范区180个,省级社区教育实验区、示范区500余个。

  6.高等教育质量显著提高,区域布局更加优化。高等教育发展更加均衡,中西部地区和农村学生上大学的机会显著增加,2008—2014年,累计向中西部地区倾斜招生92万人, 2012—2014年,重点高校招收的农村贫困地区学生人数从2012年的增加1万人上升到2014年的增加6.9万人。

  (二)人才培养模式不断创新

  1.立德树人根本任务全面落实,社会主义核心价值观融入国民教育全过程基本实现。社会主义核心价值观融入教育教学与社会实践,并逐步细化为学生日常行为规范。通过创新主题教育活动形成校园文化品牌,加强优秀传统文化和传统美德教育,社会主义核心价值观融入文化育人。

  2.以学生为本的教育理念深入人心,促进学生综合素质提升。自主、合作、探究的学习方式与启发、讨论、参与的教学方式迅速推广,学生的学习方式发生根本性变化,“促进学生健康成长”成为我国中小学优质课堂教学的宗旨追求。

  3.学校体育与卫生取得较大进展,学生健康状况改善明显,美育在学校教育中的地位全面提升。学生体质健康状况形成了稳中向好的发展趋势,学生的体育锻炼兴趣、意识和习惯逐步形成。学校公共卫生事件数量逐年降低,学生营养与健康状况持续改善。

  (三)教育公平取得重大进展

  1.农村教育快速发展,城乡教育差距不断缩小。农村教育的倾斜政策成效显著,农村学校生均预算内事业性经费大幅增长,农村学校办学条件大幅改善。多措并举加强农村学校教师队伍建设,农村教师待遇明显改善,城乡教师编制得以统一,农村学校教师专业能力迅速提升。

  2.民族地区基本公共教育服务均等化加速推进。民族地区教育资源明显优化,西藏建立了从学前教育到高中教育15年免费教育体系,加大对南疆教育的支持力度。双语教学质量监测与工作机制逐步建立。民族高等教育初步形成包含内地民族班、少数民族预科教育、普通高校民族班和民族预科班等多种形式的培养体系,民族地区学生上大学的机会显著提高。

  3.特殊教育政策保障显著加强。特殊教育基础建设水平显著提高,办学条件改善内容扩展至支持普通学校建立资源教室、特殊教育学校配备设备设施以及区域“医教结合”实验等。特殊教育投入力度明显增加,从2014年起各地将义务教育阶段特殊教育学校公用经费单列,年生均标准达4000元,随班就读、特教班和送教上门的义务教育阶段生均公用经费也逐步得到同标准落实。

  4.流动人口子女教育工作取得重要进展。近年来全国进城务工人员随迁子女在公办学校就学的比例一直保持在80%左右,2015年纳入政府财政保障的随迁子女比例达到86.1%。随迁子女异地升学考试政策社会效果明显,随迁子女参加异地升学考试的人数持续增加,2016年除西藏以外的30个省份共有11.8万名符合条件的随迁子女在流入地报名参加高考。

  (四)教育改革深入推进

  1.考试招生制度改革取得重要突破。全国多地先行探索中高考改革,初步确立“两依据、一参考”的招生录取机制。高校招生计划分配方式逐步改进,中西部高考录取率偏低省份与全国平均水平的差距逐渐缩小。高职院校分类考试加快推进。

  2.民办教育改革发展成效显著。民办教育法律及相关政策得到完善,制约民办教育发展的瓶颈问题得到解决。民办学校办学规模和层次不断提高,一批有特色、创新型民办学校正在形成。民办学校教师人事制度改革初见成效,教师配置水平稳步提高。

  3.教育督导事业高速发展。督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系初步形成。教育督导机构的相对独立性得到强化,教育督导权威性逐步提高,责任督学挂牌督导制度逐步完善,评估监测助推义务教育改革与发展。

  4.教育对外开放积极稳妥推进。国家建立中俄、中美、中英、中欧、中法和中印尼6个高级别人文交流机制,推动以教育为主要内容的人文交流成为与政治互信、经贸合作并列的我国外交三大支柱之一。出国留学与学成归国同步扩大,来华留学与攻读学位人数同步增长,我国正成为新兴留学目的地国。

  (五)教育保障水平大幅提高

  1.教师队伍建设取得突出成就。大中小学师德建设的长效机制初步建立,教师专业化水平大幅提高。农村教师待遇和发展状况逐步改善。教师培训成效显著,2010—2014年中央财政投入64亿元,培训全国中小学幼儿园教师730多万人次,其中农村教师706万余人次,占96.4%。

  2.教育经费总投入大幅增加。2015年,全国教育经费总投入为3.6万亿元,比2010年增加了85%,其中国家财政性教育经费2.9万亿元,占GDP比例达4.26%。2010—2015年,生均财政拨款水平大幅提高,基础教育各学段生均教育经费以年均20%左右的速度增长。中央财政教育转移支付资金90%用于支持中西部,重点向农村地区、边远地区、民族地区、贫困地区倾斜。

  3.教育法律制度体系日趋完善。教育立法加快推进,积极开展教育依法行政。依法治校深入推进,学校章程建设取得重大进展,全国所有高校均已启动章程制定工作。

  4.教育信息化建设工作取得丰硕成果。教育信息化在实现教育现代化过程中的战略地位得以确立。学校信息化基础设施进一步夯实。优质教育资源云服务体系已见雏形。教师信息技术应用能力逐步提升。教育管理信息化建设有力推进我国教育治理现代化进程。

  三、“十三五”我国教育政策的展望

  “十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键期,也是教育领域综合改革深入推进的关键期,为促进教育现代化的实现、加快迈入人力资源强国行列,这一时期我国教育政策的重点将紧紧围绕以下几个方面展开。

  (一)优化教育结构

  1.进一步完善学前教育公共服务体系。有序扩大城镇学前教育资源,重点提高农村学前教育公共服务能力,着力扩大普惠性资源。逐步建立学前教育以政府投入为主、家庭合理分担、多种渠道筹措经费的投入机制,完善对困难群体的资助制度。推动落实幼儿园教职工配备标准,建立幼儿园教师动态补充机制。

  2.大力促进城乡义务教育一体化与优质均衡发展。加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一以及生均公用经费基准定额统一,促进校长教师轮岗交流机制常态化。优化教育布局,加快推进中西部地区义务教育发展,加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设。

  3.加快普及高中阶段教育。扩大高中教育阶段教育资源,科学规划学校布局,启动实施高中阶段教育普及攻坚计划,重点支持中西部农村高中发展。推动高中多样化特色发展,建立健全高中阶段教育质量监测机制。

  4.着力发展现代职业教育。提升职业学校基础能力,探索混合所有制等多元化职业教育发展模式,探索校企协同育人培养模式,集中力量建设一批高水平示范性职业学校和职业教育集团。

  5.大力发展继续教育。加强继续教育平台建设,支持办好企业大学和企事业单位职工继续教育基地,加强普通高校学历继续教育规范管理。加快构建终身教育制度,制定国家资历框架,建立个人学习账号和学分累计制度。

  6.提升高等教育水平。推进高等教育分类发展、合理布局。深化地方高校转型发展改革,推动实施应用型高校建设项目。以创新创业教育为依托,推动人才培养模式改革,着力培养应用型与复合型人才。

  (二)提升育人水平

  1.加强大中小学德育一体化工作。推动社会主义核心价值观长效机制建设,开发大中小学一体化德育课程,促进大中小学德育分层递进、有机衔接。创新教学方法,打造互联网思想政治教育平台,提升教育效果。

  2.着力培养学生创新与实践能力。重视培养中小学生自主学习与创新能力,探索创新人才培养途径,完善创新人才培养保障机制。积极推动实践教学,研制《中小学生综合实践活动指导纲要》,广泛开展社会调查、志愿服务、公益活动、科技发明等社会实践活动。

  3.提升学生体育艺术素养。大力培养学生运动兴趣、运动技能与习惯,完善校园足球教学体系。研制《学校美育工作条例》与学校艺术教育质量标准,推动开齐开足艺术课程,整合学校与社会美育资源,积极培育学生艺术素养和兴趣爱好。

  (三)促进教育公平

  1.加快发展民族教育。着力提高民族地区各级各类教育水平,加快民族地区普惠性幼儿园建设,提高民族地区基础教育质量,以民族文化为载体推进民族地区职业教育发展,鼓励支持民族地区和东中部省市双向扩大高校招生规模。科学稳妥推行双语教育,加大双语教师培训力度,健全双语教育督导评估和监测机制。继续做好教育对口支援工作,探索新的支援形式。

  2.提高特殊教育普及水平。继续实施特殊教育提升计划,逐步完善残疾学生免费接受教育制度,全面普及残疾儿童少年义务教育。完善随班就读保障政策体系,重点支持贫困地区和农村地区普通中小学开展随班就读。健全特殊教育课程标准与办学标准。

  3.保障流动人口子女的教育公平。落实“两纳入”政策,切实保障随迁子女在公办学校或政府购买服务的民办学校接受义务教育,结合各地实际进一步完善随迁子女在流入地参加升学考试的政策。健全农村留守儿童关爱服务体系,重点加强对困难留守儿童群体的关爱,加大学校教育与社会的关爱力度,强化家庭和家长的法定教育责任。

  (四)推进体制改革

  1.深入推进考试招生改革。积极推进中考改革,逐步在全国推广高考综合改革方案,推行初高中学业水平考试和综合素质评价,深化考试内容和方式改革。健全招生选拔和多元录取机制,完善高校自主招生办法。加快推进高职院校分类考试,实行“文化素质+职业技能”评价方式。

  2.加快办学体制改革。落实新修订的《民办教育促进法》以及民办学校分类管理的配套政策,修订《民办教育促进法实施条例》,依法落实民办学校及师生的待遇和保障。实行差别化扶持,建立健全非营利性与营利性民办学校分类管理政策体系。健全主体多元、机制灵活的办学体制,鼓励社会力量和民间资本通过多种方式提供多样化教育服务。

  3.强化教育督导。完善督政、督学、评估监测制度体系,促进各项督导职能的一体化。强化教育督导队伍建设,加强教育督导人员专业化。建立和健全各项重大政策的专项督导制度,完善教育督导报告发布制度,加大教育督导公开和问责力度。

  4.构建教育对外开放新格局。实施共建“一带一路”教育行动,加强与沿线国家的教育交流与合作。分类推进教育国际合作交流,健全中外人文交流机制。修订《中外合作办学条例》,着力提升中外合作办学质量,着力培养一批拔尖创新人才、非通用语种人才、国际组织人才、国别和区域研究人才、来华杰出人才。

  (五)落实教育保障

  1.打造高水平教师队伍。落实大中小学师德建设长效机制,完善师德考评监督机制。实施教师教育振兴行动计划,严格教师准入制度,多途径提升教师能力素质。加大力度落实乡村教师支持计划,完善教师补充机制。全面推开中小学教师职称制度改革,健全教师工资保障长效机制。

  2.落实教育经费稳定增长。优先保障教育投入,拓展教育经费渠道,提高各级各类教育生均经费标准。完善教育经费投入机制,加强重点地区、关键领域和薄弱环节。加强教育经费监管,建立教育经费统计监测公告制度。进一步完善学生资助体系,提高学生精准资助水平,实现家庭经济困难学生资助全覆盖。

  3.积极发展“互联网+教育”。促进各级各类学校宽带网络全覆盖和网络教学环境的普及,建立多级分布、互联互通的数字教育资源云服务体系。以开发教育资源库和在线开放课程建设为平台,加快推进优质资源共建共享。面向教育发展落后地区和特殊人群,提供公益性数字教育资源服务。

  4.全面加强依法治教。健全教育法律制度体系,加快修订职业教育法、教师法、学位条例、校企合作条例,推进学前教育法、终身学习法、学校安全条例、国家教育考试条例的研究起草工作。推进依法行政,深化教育行政执法体制机制改革。大力推进依法治校,提升学校治理现代化能力。

  (中国教育科学研究院)

  课题总负责人:田慧生、陈子季。项目主持人:吴霓。报告执笔人:李楠、吴霓。课题组成员(按姓氏笔划排序):于素梅、王学男、左晓梅、田辉、吕华、朱富言、任春荣、刘占兰、刘芳丽、刘卓文、许洪帅、李红恩、李楠、杨希洁、吴键、余蓉蓉、张文静、张布和、张宁娟、张永军、陈如平、武向荣、易凌云、罗李、罗建平、罗媛、郄芳、郝志军、姜泽许、秦岩、卿素兰、高丙成、黄琼、黄颖、康建朝、梁鹤、彭妮娅、燕新。

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