《缩小差距，中国教育政策的重大命题》课题组

　　6月25日上午，全国教育科学规划领导小组办公室在中央教育科学研究所召开了课题鉴定会，以全国教育科学规划领导小组副组长郝克明为鉴定组组长包括原国家教委副主任、中国教育国际交流协会会长柳斌、全国人大副秘书长李连宁、中国教育学会会长顾明远、中国教育学会副会长、北京市社科联主席陶西平、中央教育科学研究所所长朱小蔓、国家教育督导团办公室主任郑富芝为组员的强大专家阵容，对全国教育科学“十五”规划国家重点课题《缩小差距，中国教育政策的重大命题——转型期中国教育重大政策案例研究》课题组提交的课题结题报告(报告成果已由人民教育出版社近期正式出版)进行了鉴定，并给予了高度评价。该课题报告涉及各级各类教育的方方面面，对义务教育政策调整更具有参考价值。为此，正值教育部实施义务教育均衡发展之际，编者特意约请课题组将课题部分成果献给读者，以便在各地具体落实义务教育均衡发展政策时有所参考。——编者

　　政府负担城市义务教育、农民支撑农村义务教育的制度尚未发生根本改变。中央及省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付。《义务教育法》缺乏对教育在什么条件和质量下的基本标准的强迫性规定。

　　第一条　加快城乡一体化进程　消解城乡二元结构

　　随着中央对农村义务教育转移支付力度的加大，中央财政在农村义务教育经费中的比例逐渐提高，特别是西部农村教师工资80%来自于中央转移支付。农村教育状况明显改善。但从总的格局来说，政府负担城市义务教育、农民支撑农村义务教育的制度未能发生根本改变。

　　现有问题

　　财政政策问题

　　长期以来，国家财政只负担城市义务教育经费，农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。义务教育投资体制改革后，对“分级办学、分级管理”的体制进行了重大调整，把原来由乡镇负担的农村义务教育投资责任收归为“县统筹”，这对确保义务教育财政来源是一个历史性突破。但由于我国县级财政不平衡，60%左右的县级财政无力保证义务教育支出，农民的教育负担仍然很重，教育质量难以保证。

　　教师政策问题

　　在教师政策上也表现出十分明显的城乡二元特征。首先是城乡教师的不同待遇。根据我们的研究，同一个县，城乡相同性质教师的收入可以相差5倍左右。其次是城乡师资配备标准不同。2001年国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，按照在校学生数量核定中小学教师编制。初中：农村为18.0∶1，县镇为16.0∶1，城市为13.5∶1；小学：农村为23.0∶1，县镇为21.0∶1，城市为19.0∶1。其实，农村人口居住分散，学校数量多，规模小，农村教师配置标准高于城市才更符合需要。

　　基本思路

　　解决这一问题的根本办法在于有计划、分步骤地逐步消解城乡二元结构，建立面向全社会的公共财政体制，统筹城乡公共资源，对社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，统一配置。

　　第二条　建立公共教育财政制度改变制度缺位状况

　　现有问题

　　历史问题

　　迄今为止，我国缺乏规范的公共教育财政制度，60%以上的县市教育支出超过财政支出的40%。在这样的情况下，义务教育经费的短缺是必不可免的。从“分级办学”到“以县为主”的新教育财政制度，缓解了乡镇压力，但财权与事权不对称的状况依然存在。

　　“分税制”改革之后的问题

　　自1994年实施“分税制”改革之后，县乡两级所占的财政份额大幅度下降。改革前的1993年曾占到33.4%，到1996年则只有21.3%，以后也大体维持在这一水准。与此相对，中央财政所占的比例则从22%上升到50%左右，近年来还有些增加。加上省级和地市级财政的份额，县以上三级政府财政收入所占的比例高达80%左右。但义务教育的责任主要在县及县以下财政。

　　政策建议

　　建议一：建立公共教育财政制度的建议主要分为两大类。一类主张是，中央政府以及省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付制度，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制和规范的财政转移支付制度。

　　基本理念是：以农村义务教育是重要的公共产品作为理论依据，以国家财政为公共财政作为制度背景，在公共财政框架下，区分地区差异，明确划分各级政府的财政责任。具体思路是：国家财政全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距责任主要由中央承担，缩小区域内差距责任主要由地方承担。

　　建议二：一类主张是建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制。

　　基本理念是：明确各级政府的责任和承担经费的比例，农村义务教育经费公共分担采用按经费需求的性质进行分担的方式。具体思路是：教师工资部分由中央和省级政府共同承担。其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省区出台的地方补贴和津贴由省级政府承担。各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的层级的政府自行承担。地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需要的公用经费。乡镇政府和村级自治组织负责做好学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。

　　第三条　建立义务教育基准满足办学基本条件

　　现有问题

　　《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”然而，在规定的年限中，是在什么条件下，接受什么质量的教育，义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。

　　由于义务教育缺乏办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。

　　基本思路

　　制定国家义务教育基准的基本思路是：第一，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；

　　第二，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例；

　　第三，制定改造低于义务教育国家基准办学条件学校的时间表和责任主体；

　　第四，建立根据国家经济发展形势修订国家义务教育基准的法定程序；

　　第五，建立国家义务教育基准监控体系；第六，各地方根据本地经济发展状况建立符合本地实际情况高于义务教育国家基准的义务教育基准，和相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。

　　应参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，提供教育差距警报。“重点保证、优势扶持”导致学校对社会、市场需要的信号反映迟钝甚至麻痹。政策应根据学校性质有针对性地进行评价，而不是一把尺子量所有学校。不应该把所有学校放在一起进行优良中差排队，而是将同类学校排队。对不同类型学校给予同等的支持和同样机会的政策空间，办出各自的一流。根据民办学校办学质量高低、社会声誉好坏，政府给予不同程度财政资助。

　　第四条　制定教育均衡发展系数及时掌握教育差距情况

　　多大的差距是合理和可以接受的？我们现在尚无判断的标准和工具，也就无法制定缩小教育差距的政策和目标。

　　基本思路

　　经济学上的基尼系数已经被广泛使用于在判断和衡量一个国家居民收入的差距，并产生了良好的决策效果。在我国，也已经有学者运用教育基尼系数分析我国教育差距的状况，但总的说来，对于教育差距的科学判断还没有受到应有的重视，在绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例。

　　政策建议

　　政策建议的基本思想是：参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，预先提供教育差距警报。所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。在必要的时候，政府可以对指数下线做行政上的规定，通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。

　　第五条　构筑公平竞争平台提高教育整体竞争力

　　基本问题

　　“重点保证、优势扶持”是我国一贯的教育政策。这一政策对集中优势资源培养优秀人才起到了历史作用。但这一政策的最大弊端在于排斥竞争，降低了学校对社会、市场需要反映的敏感性和紧迫性，从而很有可能在整体上削弱我国教育的竞争能力。

　　“重点保证、优势扶持”有它的历史必然性，反映了一定时期的历史要求，也可以说是我国教育事业处于精英教育阶段在教育政策取向上的自然选择。这一政策具有强烈的两面性：正面效果是有利于集中国家财力办大事，体现效率的原则，在短时期内能看到明显的效果，也能够体现政府的意志，保证重点项目和目标的实现。负面效果是强烈的行政性资源分配，降低平等竞争作用，并导致学校对社会、市场需要的信号反映迟钝甚至麻痹，从而降低高等教育、人才培养的国际竞争力。