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远程教育工程不能忽视总拥有成本分析


http://www.edu.cn 2005-05-17中国教育报作者：丁兴富

　　实施农村中小学现代远程教育工程，要从教育学、技术学、管理学和经济学等多个视角进行分析评估

　　我国是一个人口大国，也是教育大国。我国拥有2亿多大中小学在校学生和1000多万在职教师，其中，农村中小学共有1.2亿在校学生，分布在11万个农村教学点、38.4万所农村小学、3.7万所农村初中，分别占全国中小学在校学生数的47%和67%。此外，还有4.5亿农村劳动力这一农业和农村教育群体。“大国办教育”、“穷国办大教育”的必由之路是发展基于信息技术的现代远程教育。

　　在众多中西部现代远程教育试点项目取得成功经验的基础上，2003年，国务院决定实施农村中小学现代远程教育工程。该工程计划用5年左右时间，构建遍及全国农村的远程教育网络，使农村所有初中都具备计算机教室，所有小学都具备卫星教学收视点，所有教学点都具备教学光盘播放设备和成套教学光盘。这是一个“功在当代、利在千秋”的百亿工程。

　　值得关注的是，组织实施全国农村中小学现代远程教育工程，应该注重应用总拥有成本和投资回报的理念对工程进行分析和评估，建立农村基础教育信息化的滚动投资和优化配置体制，实现可持续发展和较高的投资回报。

　　应用总拥有成本对教育信息化工程进行分析，需要关注预期产出目标、总投资、投资结构、配置和进度等要素

　　依据农村中小学现代远程教育工程方案，我们可以列出一份投资概算表(见右表)。表中概算出覆盖全国农村53万多个中小学及教学点的三种技术模式基础设施装备的总投资约120亿元。这就是百亿工程名称的由来。

　　我们应该清醒地看到，农村中小学现代远程教育工程的总拥有成本不只是120亿元。120亿元信息技术基础设施装备的投资只是该工程总拥有成本中一次性投资里的一部分。那么，什么是总拥有成本？应该如何来分析农村中小学现代远程教育工程的总拥有成本呢？

　　总拥有成本是一种基本概念和分析工具，源自经济学，被广泛应用于信息技术产业的经济学分析和决策。近年来，国内外在组织实施教育信息化和网络远程教育工程与项目时，也开始应用总拥有成本的概念来分析投资与回报、投资结构与投资配置。总拥有成本是指实现工程或项目预期产出目标的总投资及其合理的结构、配置和进度。对我国农村中小学现代远程教育工程而言，总拥有成本是指确保优质教育资源进入课堂、被广大师生有效利用从而实现信息技术与各科课程日常教学整合需要的总投资及其合理的结构、配置和进度。

　　在应用总拥有成本对教育信息化工程或网络远程教育项目进行分析时，以下关键要素需要予以特别关注：

　　——工程或项目的预期产出目标：即工程或项目预定要实现的产出或成效的数量和质量。对于教育信息化工程或网络远程教育项目而言，需要确定可以明确测量和评估的工程或项目的产出目标或绩效目标，如应该具体地、定量地确定在组织实施工程或项目后，在教师的备课和教研活动，课堂教学和学生学习，教学评价和教学管理等领域里有多大的比例、在何种程度上发生哪些可观察和可测量的有效的变化和成果等。

　　——总投资(总拥有成本总量)：指在人力、财力和物力上投入的资金总和。在组织实施工程或项目时投入基础设施软硬件以及教育教学课件资源建设的资金将形成固定资产并被逐年折旧和消耗掉。组织实施工程或项目还需要相当数量的流动资金来维持其运行和管理。任何工程或项目总是需要各类专业人员来组织实施和管理的，用于这些人员使之实现工程或项目目标的经费、包括培训费用都是总投资不可缺少的组成部分。

　　——投资的结构(总拥有成本结构)：首先，工程或项目的总拥有成本可以划分为一次性投资(成本)和后续投资(成本)两大部分。一次性投资是指全面启动工程或项目所需的建设期投资。对于教育信息化工程或网络远程教育项目来说，一次性投资主要包括基础设施(信息技术硬件装备与相应的土木工程)建设、系统与应用软件(平台、系统、工具)及教育教学课件资源，以及人员配备和相应的培训等三部分。这里需要特别提请注意的是，社会上普遍存在一种误解，似乎一次性投资只是基础设施装备建设费用一项。事实上，一次性投资中的三部分任何一项不到位，工程或项目就不可能真正有效地全面启动。后续投资是指工程或项目启动后正常运行并有效地实现预定产出目标的可持续运行投资。对于教育信息化工程或网络远程教育项目来说，后续投资主要包括运行和维护费用、软件升级更新与资源后续开发与建设费用、管理和各类支持服务费用、以及人员配备和培训费用等。

　　——投资的配置(总拥有成本配置)：指总拥有成本的一次性投资和后续投资中各项资金的投资主体分配，即谁来投资。这自然要解决投资主体的义务和权利，即为何要求投资主体承担投资义务以及投资主体可以获得何种投资回报。

　　——投资的进度(总拥有成本到位进度)：总拥有成本原则上划分为启动前建设期的一次性成本和启动后运行期后续成本。总拥有成本中的各项具体的投资结构项目应该有一个相互配合的合理进度，才能既确保工程或项目的顺利进展和实现，又提高资金运作的效率和效益。

　　应该进一步明确农村中小学现代远程教育工程总拥有成本的一次性投资和后续投资中各项资金的投资主体

　　依据发达国家的成功经验，对于教育信息化工程或网络远程教育项目，首先，一次性投资(成本)中的基础设施硬件装备建设、软件课件教育资源建设以及人员配备和培训三部分资金大致各占三分之一。其次，后续投资(成本)通常远大于一次性投资(成本)。这可以用总拥有成本结构示意图(见下图)表示。

　　对于我国农村中小学现代远程教育工程而言，可以考察各个层次的总拥有成本。比如，可以考察实施整个工程的总拥有成本，也可以考察某一所农村中小学实现其预期工程目标的总拥有成本。当然，也可以以省、市、县为单位考察其总拥有成本。如果我们认真地对待发达国家的成功经验，从整个工程的总拥有成本来考察，120亿元只是一次性投资中基础设施硬件建设成本，所以，这一次性投资总额约在360亿元左右。后续投资应大于一次性投资，于是，总拥有成本应该在800亿元以上。这就是经济学中通常所谓的“冰山效应”，即人们往往只关注了冰山浮在海面上的可见部分(相当于基础设施硬件建设部分的投资)，而忽略了隐藏在海面下的庞大的冰山山体部分(相当于总拥有成本中其余更多的不可缺少的投资)。当然，我国的国情与欧美发达国家不尽相同，发达国家的总拥有成本结构不可以照搬，但作为设计决策的借鉴和参考总还是可以的。

　　谁应该成为我国农村中小学现代远程教育工程总拥有成本的一次性投资和后续投资中各项资金的投资主体？《农村中小学现代远程教育工程试点工作方案》明确规定了“资金筹措的原则”：“采取地方负责、所需经费国家根据不同区域经济社会发展情况予以适当补助的办法。西部试点地区中央投入为主，地方投入为辅；中央专项资金占试点地区总经费的三分之二。中部地区以地方投入为主，中央补助为辅；中央专项资金占试点地区总经费的三分之一。东部地区原则上由地方政府负责，中央对农村党员干部远程教育试点地区适当给予补助。”《方案》规定，2003年试点工程总投入191542.8万元，其中中央投入100000万元，由国家发展改革委和财政部各承担50000万元，地方配套91542.8万元。中央投入98000万元用于三种模式的设施建设，另2000万元用于教育教学资源开发。由此可见，《方案》中的“总经费”和“总投入”只是一次性投资中的基础设施装备建设经费，而教育教学资源开发的投资只占“总投入”的1%。

　　《方案》明确规定：“各地方要积极探索建立保障农村中小学现代远程教育设施正常运行的有效机制。地方各级财政负责落实设备运转和维护经费，不得向农民摊派。”同时提及了加强教育教学资源建设，开发优质教育教学资源，免费向项目学校提供；加强教师、技术及管理人员队伍建设，坚持培训先行，全面、持续提高教师的信息技术素养和教学能力；加强管理，提高管理水平。但是，对上述建设、开发和培训工作所需的资金没有具体核算和规定。这就是说，在“地方负责、国家补助”的原则下，一次性投资中的基础设施硬件建设资金的一部分和软件课件资源建设与人员配备及培训的资金，以及后续投资由地方负责。地方财政很难支持和落实农村中小学现代远程教育工程所需的总拥有成本。

　　农村中小学现代远程教育工程应注重投资回报评估，建立合理的投资机制，以实现投资的最大回报

　　综合上述基于总拥有成本的分析，农村中小学现代远程教育工程的投资体制及其组织实施应注意以下几个方面：

　　——注重对工程的投资回报评估：总拥有成本概念的一个核心是要求“实现工程或项目预期产出目标”，也即要求实现工程或项目投资的最大回报。这同我国农村中小学现代远程教育工程实施过程中提出的“引进课堂、面向学生、重在应用、增加产出、提高成效”，“宁可用烂，不可放坏”的口号一致。建议加快制订工程投资回报的评估方案，对投资的产出目标和绩效目标开展系统的评估。这将有利于改变工程实施过程中“重硬轻软”、“只建不用”的弊病。

　　——变“地方负责”为“中央与地方分担”的投资体制：鉴于农村中小学现代远程教育工程的全覆盖面的53.14万个农村中小学及教学点中有44.38万个在西部，占总数的84%，如果实行县级财政为主的农村基础教育地方负责体制，工程总拥有成本中的许多项目有可能落空。建议实行中央财政和省市级地方财政分担的体制，核算总拥有成本中的其余各项投资金额并进行合理配置，在中央财政和省市级地方财政设立专项资金，实现转移支付。

　　——采取适用技术方案和滚动投资体制：我国农村中小学现代远程教育工程采取的三种模式的技术路线是依据地区发展不平衡采取的应对战略，但由于我国农村地域广大、国情复杂、发展不平衡，在组织实施中还应该依据当地具体条件和三种模式予以变通。以计算机和互联网为核心的信息通信技术发展到今天，适用于学校教育信息化和网络远程教育的技术方案和模式是多种多样的，应依据当地具体条件采取适用技术方案和滚动投资体制，以实现工程投资的最大回报。(首都师范大学　丁兴富)

　　《中国教育报》2005年5月16日第5版

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