国家教育督导团赴山东省督导检查组一行6人于2002年9月17日至9月26日对山东省贯彻落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称国务院《决定》）和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称国办《通知》）的情况进行了督导检查。重点检查"以县为主"的农村义务教育管理体制落实情况、农村中小学危房改造情况和依法控制农村中小学辍学工作情况。期间，听取了邵桂芳副省长关于全省贯彻落实国务院《决定》情况的介绍和省教育厅齐涛厅长的具体汇报。并与省财政、人事、计划、农业、物价等部门进行了座谈。检查组还分两组对泰安市的肥城市、德州市的临邑县、潍坊市的诸城市、淄博市的临淄区、沂源县等4个市、5个县（市、区）、13个乡(镇)、37所中小学校进行了实地检查。所到之处听取了各级政府对有关情况的汇报，召开了有关部门、校长、教师座谈会，访谈了一些教师。现将督导有关情况报告如下。

　　一、山东省贯彻落实国务院《决定》和国办《通知》工作情况

　　山东省对贯彻落实国务院《决定》和国办《通知》非常重视。省政府对落实基础教育的优先地位、完善农村义务教育的管理体制、建立"一保二控三监管"机制、保障教育投入、加强师资队伍建设、全面实施素质教育等提出了明确的目标、任务和要求，采取了一系列政策措施，全面部署，狠抓落实。各地都按照国务院《决定》和国办《通知》精神和省政府文件提出的要求，制定了具体的实施意见，提出了切实可行的保障措施，取得了明显的成效。

　　(一)"以县为主"的管理体制在全省初步得到落实，基本实现了将教师工资和教师管理上收到县。我们所到的市、县（市、区）对落实"以县为主"的基础教育管理体制，从实践"三个代表"的重要思想的高度提高认识，进一步明确市、县及乡镇政府在发展义务教育中的责任。潍坊市委组织部、市教育局、市政府教育督导室明确规定，没有落"以县为主"管理体制、教师工资没有实行县级财政统一发放的县(市、区)，考核结果一律为"不合格"；教师工资不能按要求发放，教育投入不能保证"三个增长"的地方，即使其他方面工作成绩显著考核结果也不得定为"优秀"。这一措施，对落实"以县为主"的管理体制，保证中小学教师工资上收到县起到了积极的推动作用。

　　（二）教师工资基本做到按时发放。到今年6月底，全省139个县(市、区)的教师工资基本上收到县，并做到按时发放。地处鲁西北的德州市，是山东经济欠发达地区之一，到2001年底，全市累计拖欠农村中小学教师工资2370万元。根据国务院《决定》和国办《通知》精神，市政府决定将教师工资发放全部上收到县。新机制运行后，工资再出现拖欠的，县委书记和县长要引咎辞职。今年6月以来，全市再没有出现工资拖欠。对今年6月以前拖欠的工资，山东省也在积极采取措施逐步解决。淄博市政府明确了解决的期限。该市直辖5区3县，截止今年8月，全市累计拖欠教师工资2202万元，其中2001年底前累计拖欠1081万元，今年1-6月拖欠1121万元。市委市政府规定今年底前解决今年1-6月份的拖欠数额，2003年解决其余拖欠数额。

　　（三）危房改造力度大，成果显著。省委省政府高度重视中小学危房改造，省委书记吴官正多次做出重要批示，绝不允许学生在危房中学习食宿。省教育厅、财政厅、计委联合成立了协调小组和危改办公室，安排8000万元危房改造专项资金，建立了定期调度制度，有力推动了全省中小学危房改造工作。德州市开通了六条筹资渠道，特别是探索学校后勤社会化，运用社会力量参与学校后勤和校舍建设。到目前，德州全市D级危房已全部拆除，B、C级危房已维修完毕，危房改造任务已完成76%。我们所到的泰安市、淄博市、潍坊市等地区，危房改造成果也十分显著，危房改造和学校的规范化、现代化建设相结合，办学条件得到很大的改善。

　　（四）建立有效的控辍机制，取得良好的效果。全省各市、县政府十分重视控制中小学辍学问题，制订了许多卓有成效的措施。淄博市坚持定期开展法律法规咨询活动。泰安市普遍建立并完善了义务教育目标责任制，对普及程度不达标的学校实行"一票否决"制和主要领导干部责任追究制。潍坊市教育局专门印发了助学计划实施方案，向缁岷脱决不让一个学生因家庭贫困而失学，决不让一个学生因学习困难而辍学"的承诺。德州市多渠道筹措资金786万元，直接救助15720名贫困生。全市中小学还为17.5万名学生减免杂费达2105万元。淄博市临淄区开发了"学生信息管理系统"。潍坊市开发了"基础教育信息管理平台"，强化了对学生辍学和流动人口子女入学情况的监控，加大了控制中小学生辍学力度。

　　（五）建立和健全了有效的督导评估机制。山东省在全国率先颁发了由省人大通过的《山东省教育督导条例》，把教育督导纳入了法制化的轨道。省、市、县政府教育督导机构建立了各级教育每年向上一级政府专题报告义务教育的制度、对县、乡政府教育工作评估考核制度、对农村中小学教师工资上收到县级教育管理和发放的专项督查制度、教育工作责任追究制度等各项制度。在推进"以县为主"的教育管理体制，依法维护教师的合法权益，控制农村中小学辍学，制止乱收费等方面，发挥了不可替代的作用，成效十分显著。

　　二、需要进一步研究和解决的几个问题

　　（一）进一步完善农村中小学教师工资发放的保障机制，确保足额发放教职工工资。实行由县统一发放工资后，农村中小学教师工资拖欠特别是发放不及时问题得到明显缓解，但仍未得到根本解决。据统计，2002年8月份，按照实际执行工资标准，全省仍有58个县（市、区）拖欠教师工资，累计拖欠10.7亿元，其中当月拖欠789万元。按照中央统一工资标准，全省有63个县（市、区）拖欠教师工资，累计拖欠7.8亿元，其中当月拖欠387万元。其次，在全省139个县（市、区）中，做到全县（市、区）城乡教师工资标准统一的只有50个县（市、区），其余89个县（市、区）或城乡标准不统一，或城区与乡镇、乡镇与乡镇之间标准各不相同。在一个县内不统一，反映出由县统一发放工资的管理体制仍未得到根本解决。德州市各项转移支付都用上也仅解决了教师工资的按时发放，还达不到国家规定的必保项目和标准。如要达到国标，全市每年还缺资金1.4亿元，相当于德州市本级财政3.75亿元的三分之一强。德州市临邑县，乡镇中小学教师人均月工资比国家标准少284元。全县差额总数达1815.7万元。

　　根据国办《通知》精神，建议对不能足额发放教师工资和偿还拖欠教师工资有困难的县，逐县核实财力水平。通过调整财政体制和财政支出结构，增加省级财政转移支付资金，帮助并督促县政府确保农村中小学教职工工资按时足额发放。尽快解决累计拖欠的工资问题。尽快解决在一个县内城市农村工资水平标准不统一的问题。

　　（二）尽快核定农村中小学公用经费的标准和定额，确保基础教育"巩固提高"和"双高普九"的需要。早在去年8月，山东省财政厅和教育厅颁发了《关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作有关问题的通知》，明确了公用经费的开支范围，明确要求由市级财政部门会同市级教育行政部门，根据本市各县（市、区）不同经济发展水平、财力情况，按本通知规定，逐县提出初中小学公用经费标准和定额，并于2001年9月2日前报省财政厅、省教育厅，由两厅核实后，在全省范围内予以公布，作为各级编制预算的依据。据调查，这一文件规定的要求至今尚未得到落实。

　　山东省根据国务院《决定》，将全省基础教育分为"双高普九"（二类地区）和"巩固提高"（一类地区）两类地区，其中二类地区84个县（市、区），占全省县（市、区）总数的60%，一类地区55个县（市、区），占40%。从实际调查情况看，目前农村中小学公用经费的实际状况，难以保证"两类"目标的实现。如德州市临邑县，2002年全县低标准测算，中小学所需公用经费2998万元，全县中小学杂费收入1476万元，县、乡财政预算拨付中小学公用经费1000万元，实际缺口522万元。

　　据《2001年山东省地方教育经费统计情况的通报》，2001年农村小学的教育生均预算内公用经费24.39元，比2000年的8.04元增加了16.35元，农村初中2001年为25.48元，比上年15.11元，增加了10.37元，增长幅度较大的原因主要是中央和省增加拨付了中小学危房改造和布局调整的专项资金。而许多学校实际日常教学运转经费仍得不到保证。据反映，目前生均公用经费，来自学生的杂费占50%，农村教育附加占20%，财政预算内拨款占10%，还有20%是来自勤工俭学甚至代办费。税费改革后，生均公用经费至少要减少三分之一，如不及时采取措施，农村义务教育阶段的生均公用经费会有较大幅度的下降。

　　建议按国办《通知》要求，省级政府"核定本地区农村中小学公用经费的标准和定额，确定农村中小学收费项目和标准"县级政府"统筹安排农村中小学公用经费"。抓紧落实鲁财教（2001）51号文件，幢臼"巩固提高"和"双高普九"的要求，分别核定农村中小学公用经费的标准和定额。对贫困地区，应按维持学校正常运转的最低需求核定，以确保省政府提出的到2005年初步实现基础教育的现代化目标。

　　（三）进一步采取有力措施，抓紧推进危改工程。由于危改任务重，各县（市、区）发展又不平衡，余下的危房，经费缺口较大。据省统计，现已完成了普查危房数量的65%，而余下的危房，不少是集中在经济发展很困难的县（市、区）。从已经完成或接近完成的县（市、区）看，危房改造资金中，捐集资占的比例较高。据泰安市统计，在全市筹集的12700万元危改资金中，其中中央专款补助325万元，省级配套325万元，省级补助30万元，市级专款430万元，县级财力379万元，乡镇财力770万元，通过校产置换变现2040万元，捐集资8401万元。目前缺口资金7000万元。从德州市提供的材料看，各级财政3187.33万元，城乡附加1389.85万元，社会捐资1135.61万元，农民集资2415万元，校产置换306万元，学校后勤社会化与向社会融资5000万元。农村税费改革后，教育费附加和农村教育集资取消，危房改造资金的主要来源渠道减少，全省资金缺口达16.1亿元。

　　建议进一步总结山东省危改工作行之有效的新经验，认真贯彻执行现行的方针政策，探索解决改造剩余危房的新路子。当前，各县（市、区）结合危改正在进一步调整中小学的设点布局，并搞好学制过渡。在布局调整工作中，希望注意小学生的就近入学，严格控制班额过大，学校规模要适度等问题。

　　改革开放以来，山东省创造了许多先进经验，涌现出一批先进典型，在全国产生了很大的影响。当前面临教育改革的新情况和新问题，迫切需要以创新精神去认真思考和探索。比如在实施"以县为主"新体制的情况下，如何进一步调动乡村办学的积极性和主动性，如何坚持减轻农民不合理的经济负担，又调动农民关心参与支持办好教育；在积极发展高中阶段的教育和高等教育时，如何充分确保基础教育和义务教育的发展；在财力不足的情况下，如何调整财政的支出结构，确保教育优先发展等。希望作为全国人口大省、经济强省的山东省，"十五"期间，积极探索，再创新经验，为推动全国基础教育事业的改革和发展作出新的贡献。

　　山东省各级政府对国家教育督导团的督导检查工作非常重视。桂芳副省长在国家教育督导检查组反馈意见之后，对检查组提出的建议，现场办公，逐一落实，责成省政府有关部门各司其职，认真研究，并提出了具体的时间要求。我们相信，在山东省委、省政府的领导下，有各部门的密切配合和努力工作，山东省的基础教育工作一定会上一个新的台阶，开创一个新的局面。

国家教育督导团赴山东省督导检查组
孟吉平 颜 振 董琪珩
俞恭庆 阎龙喜 马书义
二ΟΟ二年十月十日