【观察】农村教育，体制之痒

刘华蓉

　　农村教育管理体制是在农村教育发展中最频繁谈及的话题之一，体制，也是对农村教育特别是农村义务教育影响最大的问题。

　　从建国以来，直到20世纪80年代，我国的农村义务教育一直实行的是国家办学，中央负责，财政单一供给的管理模式。1980年之后，农村经济体制的改革带来了农村教育管理体制的调整。在国家的经济体制、财政体制发生变化的时候，农村义务教育的管理体制不得不进行改革。为了改变国家统包教育的局面，1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”。在随后几年，义务教育法和新的规定又相继出台。

　　在这种体制变化中，农村义务教育变成乡、村举办，农民自己办。在这一阶段，中央财政与地方财政之间的比例出现了变化，在1980年，这个比例是62∶38，到了1986年，这个比例成了38∶62。农村义务教育体制的转变正好顺应了地方财政相对丰裕的变化，并由此带来了农村义务教育在整个20世纪80年代和90年代的大发展。

　　“分级办学，分级管理”的体制之变推动着全国轰轰烈烈的“普九”浪潮，在这个体制之下，农村义务教育的发展主要依靠乡镇和县，实际上是“以乡镇为主”。

　　到了20世纪90年代末期，中央财政重新占据了优势，到2002年，中央财政与地方财政之间的比例已经恢复到了61.12∶38.88，随着中央财政比例的加大，国家对经济的宏观调控能力增强了。特别是在实行分税制以后，财力受到削弱最大的是乡镇和县，出现了财政逐级上收，事权层层下放的情况，越到基层，财权与事权失衡的情况就越严重，农村义务教育等需要大量投入的基础性项目归乡镇负责，逐渐显得捉襟见肘。在发展农村教育的过程中，一些地方出现了乱收费、乱摊派，一些地方出现了拖欠教师工资。

　　“以县为主”体制的提出顺应了财政和经济体制的变化，旨在实现“农村义务教育的责任由农民承担转到由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主”，这为农村义务教育走出困境带来了曙光。

　　“以县为主”体制的提出，促使“农村教育农民办”向“农村教育政府办”过渡，在这一体制的推进过程中，全国出现了教师工资拖欠现象减少，乡镇教育机构被撤消等现象，县级政府在对教育资源的统筹配置上拥有了更大权限。到全国农村教育工作会议召开前，农村义务教育管理体制的调整完善和各级财政对农村义务教育投入的不断增加，实现了农村义务教育投入由农民较多承担向以政府为主承担、管理上由以乡镇为主向以县为主的根本性转变，并在一定程度上促进了政府职能的转变和公共财政体制的建立。

　　这是可喜的现象。

　　但是，“以县为主”体制的实现还远未达到理想状态。它在实施中碰上的一个最大难题就是一些县(市)财力的匮乏，确立农村教育经费投入机制，建立各级政府合理的分担机制，强调省级和中央财政对农村义务教育的投入责任，加大中央和省级财政对农村义务教育的投入，对完善“以县为主”至关重要。

　　农村教育，在经历新的体制之变的时候，需要相应的财政和投入机制的支持；也需要相应的人事制度改革的支持。在我们关注到中央加大转移支付力度、地方政府推进教育人事制度改革的新闻的时候，总能感觉到体制变革带来的农村教育新希望。