（三）我国农村基础教育融资的特征和历史沿革

　　马戎认为(2000,P100)虽然教育资金的多渠道（官方、民办以及官民合办）筹措，是中国各个朝代政府理财的某种传统。但郭建如(2003)认为，现行农村教育投融资制度安排，是地方政府对基础教育财政压力估计不足和农民被动接受的结果。中国传统社会的乡村教育和政府倡导的社学，基本上控制在在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅手中，办学经费的主要来源是学田的收入，而学田的少部分是官府拨给的，主要部分是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均等，2000)。清朝和民国时期，政府虽然有将社学纳入国家财政体系的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育以私塾、义学和社学形式并存，资金筹措上表现为官方、民间以及官民合作形式并存，教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等）筹集，政府不在教育上进行大规模的投资。

　　1970年代末期以来，随着农村经济体制改革的深入，乡村工业得到发展的同时，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强，乡村社会中的市场经济得到了培育，乡村社会逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和力量增加。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过不断改变博弈规则包括通过转移支出责任以提高自身的财政收入、减轻自身的财政压力。地方政府也因中央政府博弈规则改变以及支出责任增大而增大预算外和体制外收费力度和集资力度。作为中央政府、地方政府以及农民之间政策博弈的结果，乡村义务教育实行了三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金上实现了教育税费、捐资助学、社会力量办学的投资和校办企业的投入等来源多渠道筹措。对于地方政府来说，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于中央转移支出责任带来的财政压力，在这样的情况下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受这样的制度安排，因为其仍然借助其财政自主权直接向农民转嫁支出负担。由于农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，由于历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。而且，恰恰由于农民没有享受到充分的基础教育，就更不易很快形成这方面的民主意识和权利意识。

　　 1985年中国政府《关于教育体制改革的决议》的实施，在中国实现了乡村义务教育三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。并在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社等来源多渠道筹措经费（蒋移祥，2002)。1992年颁行的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，各级人民政府应当努力在20世纪末普及初等义务教育。但是，我国并没有做到，这说明存在政府失灵。

　　政府对农村义务教育投资资金供给不足，是中国农村教育投融资体制的基本特征。1980年代中后期，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。在较多欠发达地区，不但谈不上加大教育投资力度，即使是按照规定给予教育的费用也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002)。

　　在财政包干体制下，中央财政增长缓慢，在国民收入中的比重不断下降，预算内教育支出占GNP 的比例逐年下滑。财政性教育经费占GNP 的比重，远远低于世界平均水平。农村教育经费支出需求增长快于财政供给增长，中国生均教育经费投入严重不足。据联合国教科文组织的统计，中国公共教育支出约占全世界公共教育支出的1.2%，而负担的三级正规教育学生却占全球约20%.中国农村教育经费短缺现象严重。正是由于教育经费短缺，学校公用经费所占的比例连年下降，不少省市都出现过拖欠中小学教师工资的现象，农村中小学危房的比例已经较高，全国农村70％左右的中学和90％左右的小学未能按教学要求配齐仪器设备。

　　（四）我国农村基础教育融资的问题由于农村和农业问题是今后相当长一段时间内涉及中国国家稳定和全局发展的重要问题，而农村教育将在其中发挥极其重要的作用，加之中国农村教育一直是中国教育中最薄弱的环节，当前教育中的绝大多数问题，都在农村有突出的表现，所以农村教育列为跨世纪前后中国教育所面临的重大问题。许多学者认为，中国农村教育面临的最突出问题是教育投资资金短缺、投资不足的问题。本文作者认为，中国农村教育资金问题不是资金短缺问题，而是整个国家财政体制内资金分配不合理的问题[2].县以上政府没有承担起义务教育服务提供的应有责任，是一种政府失灵。

　　学术界在讨论中几乎是一致性地认为，中国农村教育投融资体制应该进一步完善，这也是中国近年来农村教育投融资发展现实所提出的基本要求。在乡村基础教育融资方面，虽然建立起了一个以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，但还存在许多缺陷和问题，主要表现在：

　　第一，政府基础教育重视不够，教育投资主要投向高等教育，基础教育投入经费比率下降，义务教育经费缺口较大。诺斯(North 1990,P80)在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，投资于生产性知识的制度激励缺乏是一种普遍的现象，即使是在发展中国家也是这样。在发展中国家，政府即使要投资教育，也常把投资错误地诱导向高等教育，而不是比高等教育有更高社会回报率的初等教育。如果市场不完善，投资的私人回报率太低，不值得投资，就应该（在初等教育领域）给予应有的公共投资，这些投资可以获得较高的社会回报率。但事实是，政府往往忽视这些领域的公共投资，并由于行动者不健全的教育投资意思而对教育领域的投资形成误导。改革开放以来，中国政府基础教育经费投入总量呈逐年下降趋势，财政性教育经费支出占GDP 的比例在2％左右，大大低于发达国家(5％～6％)，与发展中国家(3％～4％)也有差距。国家财政性教育经费总额中，义务教育所占比例从1991年的58.2％下降到2000年的53.8％。义务教育投入中，财政预算内拨款所占比重也不断下降，由1994年的58.5％下降到1998年的53.9％。普及义务教育呈现较大的资金缺口(表1)，农村义务教育资金缺口就更加突出。

　　表1:普及义务教育的资金缺口

　　资料来源：（刘尚希等，2003)。