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教育制度变迁与我国高等教育发展 | |||||||||||||||||||
广西师范大学 贺武华 | |||||||||||||||||||
【摘要】文章从新制度经济学的制度变迁理论及产权理论的视角，以制度作为一种重要的内生资源分析了我国高等教育发展的轨迹。 【关键词】教育制度变迁； 高等教育； 新制度经济学 美国著名经济学家道格拉斯·诺思曾提出一个重要论点，即经济增长的关键在于制度因素。一种提供适当的个人刺激的有效制度是促进经济增长的决定性因素，并认为，如果一个社会没有实现经济增长，那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。依据这一观点，从制度的角度分析我国高等教育的发展轨迹，尤其是分析近年来我国高等教育突破性发展的事实，能看到制度变迁的效应及力量。 制度变迁是指在某种社会环境中，支配人类行为和相互关系的规则的变化。从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。在特定的经济条件下，社会中的利益集团有一种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，而制度变迁的结果必然是在新的规则下利益关系的重新调整。了解这些基本观点有助于我们理解高等教育制度变迁中的现象。 一、 制度变迁：历史的必然与现实的足迹 我国高等教育长期以来是在政府集中控制和行政约束的制度环境中运行的，通过一个个等级结构（各级政府或部门）由上对下进行垂直领导。“在这种制度安排下，高等学校办学的主体是国家及教育行政部门，高等教育隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教学过程、科学研究、毕业分配、人才引进、基本建设、后勤服务等等，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了以单一的行政配置机制为主要内涵的运行机制。”毛亚庆先生将这种制度下导致的高等教育制度创新乏力的原因分析为：①在高度集中控制下的高等学校自发进行的制度创新，在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突，偏离已有的规则，不服从集中控制的“叛逆行为”；②作为高等教育的主管部门与其所管理对象的权力与信息的不对称，导致制度创新乏力；③在强制服从模式下，两者之间信息沟通的障碍。在这种办学体制及运行机制的支配下，学校封闭划一，按部就班，缺乏活力，学校吃国家的大锅饭。 以高等教育体制改革为切入点的制度创新始终是个热点话题。改革开放以来，我国高等教育一直在推进体制改革。从1985年5月27日的《中共中央关于教育体制改革的决定》到近年来中央和教育部关于教育改革的一系列文件，对高等教育体制改革的各项内容都作了具体规定，某些内容甚至还排出了时间表。如1985年中共中央作出的《关于教育体制改革的决定》就明确指出，我国原有高教体制的弊端之一，就是“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应加以管理的事情，又没有很好管理起来。”《决定》在我国第一次突破了高等教育体制仅仅局限在狭小的领导管理权限划分的旧有条框，明确提出“扩大高等学校的办学自主权”。1993年《中国教育改革和发展纲要》的发表，为高等教育改革指明了道路。这就是“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的实体……学校要善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”此后，我国高等教育体制进行了较大的改革。如高校办学权力的下放，高校间的联合、兼并，原部委院校办学自主权的地方化，发展社会力量办学等。在1995年颁布的《教育法》中，国家鼓励社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。1999年，我国政府启动了普通高校扩大招生规模政策。2001年，我国各类高校在校生规模达到1300万人，仅次于美国跃居世界第二。高等教育毛入学率达到13.3%。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》“千呼万唤始出来”。制度突破给高等教育开辟了一片新天地。 二、 扩招：高等教育大众化的见证 从上世纪90年代起，我国开始推行高等教育大众化战略。具体体现在：升级、兴办了一大批高等职业技术院校，函授、自考、电大、网络大学等成人高等教育得到长足发展，民办教育发展迅猛，出现了“陕西现象”、“西安现象”等。 我国高等教育的大发展与我国经济体制、政治体制改革的大背景以及我国实际的社会背景是分不开的，尤其与高等教育卖方市场持续高涨的社会实际分不开。这是从高等教育发展的外在因素分析制度变迁的势在必然。那么，高等教育制度变迁的内在动力具备吗？潘懋元教授在分析我国高等教育发展的基本特点的基础上，提出了“质变促量变”这一“过渡阶段”的观点，一种不同于马丁·特罗理论“量变到质变的三阶段”理论。这是我国国情及高等教育发展的内在逻辑动力所决定的。 1999年夏，我国普通高等教育扩大招生规模（简称“扩招”）。这一政策上的突破使我国普通高等学校在校生总规模从1998年的643万增加到2001年1214万人，净增571万，三年间几乎翻一倍。全国普通高等学校招生人数2002年是1998年的三倍多，创造了世界高等教育发展史上的奇迹。从高校人才培养的层次结构来看，2001年与1998年相比，在校本科生规模增幅最大，专科（高职）生增加人数最多。具体为：研究生总规模三年净增19.4万，3年增长97.7%，本科生规模净增274.5万，增长105.2%；专科（高职）净增277.5万，增长76.6%。［2］ 另一方面，我国高等教育毛入学率也一再刷新：1997年全国高等教育毛入学率为9.1%，1998年为9.8%，1999年为10.5%，2000年为11.3%。2001年，我国政府在《公共教育事业发展第十个五年计划》中，将原定2010实现高等教育规模和入学率的目标进一步提前到2005年实现；2001年，全国高等学校毛入学率为133%“到2002年，各级各类高等教育在学人数达1600万，高等教育毛入学率达15%”［3］，高等教育大众化目标的实现比“十五”计划提前了3年。 表一 近年来高等教育毛入学率及在校生规模
三、 陕西现象：教育制度突破的典型案例 尽管民办教育已成为中国教育事业的重要组成部分，但所占比例偏低不足1%。但是制度上取得的突破，尤其是《民办教育促进法》的颁布，给民办教育的大发展开辟新的空间。高等教育发达国家如美国、日本等无一例外地得益于私立高等教育的发展。我国民办教育在一些地方业已出现一些喜人的局面。“在我国高等教育大众化过程中，民办高等教育发挥了积极作用，支起了半壁江山。”［4］“2001年,陕西民办高校招生626万人,在校学生规模达到1399万人，约占全省公办高校在校生总数的40%,占全国民办高校在校生数的142%。”［5］陕西民办高等教育在全国领先，被誉为“陕西现象”。无独有偶，“2002年，西安西京学院、外事学院等五所高校在校生超过1万人甚至2万人，占全国十大万人民办大学的50%。就总体规模而言，以2000年秋季为例，陕西民办高校总招生人数为12万人，超过了陕西全省成人高校11万的在校生总数，而40所公办高校在校人数也不过19万人。”［6］这种万人民办大学规模，被誉为“西安现象”。透过“陕西现象”、“西安现象”，可以看出，在经济不发达、公立高等教育发达的条件下，只有制度创新，制度到位，我国民办高等教育依然可以异军突起。这正如制度经济学所认为的，产生科学技术的制度比科学技术本身更重要。制度创新决定技术创新。从国外的发展来看，进入大众化阶段后,私立高等教育发展往往快于公立高等教育,尤其在亚太地区的日本、韩国、印尼、菲律宾等国,私立高等学校的学生已达到该国大学生总数的60～70%,甚至80%以上。 四、 民办教育促进法：制度突破的里程碑 实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。诺斯认为制度变迁的诱致因素是主体期望获取最大的潜在利润。也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。这些外部利润由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排下的成本和收益之比的看法有了改变引起的。外部利润的存在,表明目前社会资源的配置还未达到帕累托有效状态,从而可以进行帕累托改进。但是,由于对规模经济的要求,将外部性内在化的困难,以及厌恶风险、生产失败、政治压力等原因,使这些潜在利润无法在既有的制度安排下实现。因此,要实现帕累托改进,获取外部利润,就必须进行制度创新。但是，外部利润并不一定就必然导致制度变迁,因为制度变迁牵扯到成本问题。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时,制度创新才可能发生。另外，单个的个人或组织往往承受不了巨大的制度成本，而制度变迁后的外部社会效应又是显著的，与此同时伴生的是国家（政府）所推行的强执行制度变迁。这在教育中就表现为：①教育产权制度的突破与重新确立必须借助政府的力量强制推行并予以保障；②教育必须实行所有权和经营权分离，要做到明确出资者只负有限责任，并能对学校重大问题行使决策权，对经营者行使选择权。教育管理体制及学校的治理结构，能体现所有者（出资者）的意志。所有者（出资者）、经营者和职工之间要建立责权分明、相互制约的关系。 随着高等教育大众化的日益扩大以及我国高等教育改革的深入推进，我国的民办教育发展问题已提到了日程。《民办教育促进法》的颁布，对很多重大问题作了解答。如： ——赋予民办教育和公办教育同等的法律地位。民办学校享有同公办学校同等的国家规定的税收信贷、征地等方面的优惠政策。民办学校的教职工在业务培训、工资、社会保险、福利待遇、职称评定、工龄等方面享有与公办学校教职工同等的权利。民办学校学生在升学、就业及评选先进等方面享有与公办学校学生同等的权利。 ——在明确民办教育事业公益性原则的同时，民办教育不以盈利为目的并不等于民办教育不可以盈利。允许举办者取得合理回报，合理范围由省级人民政府规定。 ——民办学校产权明晰，才能调动投资人的积极性，保证民办学校的正常运行。“举办者投入民办学校的资产属举办者所有；受赠资产归学校所有；校产增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有；民办学校中的国有资产投入部分归国家所有。” ——赋予民办学校高度的办学自主权。“给予学校在内部管理体制的确定、机构设置、学校法定代表人确定、资金的管理和使用、校长和教职工的选聘、工资待遇、教学课程的设置、教学内容和方法的确定、资产管理与使用、证书的发放、收费标准的制定等方面的办学自主权。” 这些制度的变迁给民办教育的发展创造了前所未有的大好时机。当然，民办教育要实现真正的发展，还必须有可操作的方案，如如何盈利，依法获取回报的方案与保障机制等；资产所有者的所有权，出资者、经营者和劳动者的职责和利益等。 制度创新已成为20世纪末中国教育改革的主旋律。引进制度经济学中有关制度变迁理论，尤其是在分析高等教育发展的动力因素时引进制度因素，把制度作为一种重要的内生资源，对理解教育发展，尤其对建立于社会主义市场经济体制背景下的我国高等教育大发展，很有理论和实践意义。 【参考文献】 [1]毛亚庆.我国高等教育制度创新乏力分析［J］.北京师范大学学报，1998（4） [2]上海市教科院发展研究中心.中国高校扩招三年大盘点［J］.教育发展研究，2002(9) [3]评论员文章.将“质量工程”进行到底［J］.中国高等教育研究，2003，9 [4]张应强.体制创新与建设高水平民办大学［J.］高等教育研究，2002（7） [5]梁克荫.“陕西现象”与民办高等教育发展［J］.高等教育研究，2002（4） [6]柯佑祥.新时期我国民办高等教育的发展［J］.高等教育研究，2002（7） | |||||||||||||||||||
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