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从英国援助政策看主要援助国官方援助的政治条件性 | ||||
田德文 | ||||
| 一、后冷战时代官方援助的政治条件性。冷战结束后，西方援助国普遍加强了官方发展援助项目与“民主、人权以及良好治理”等政治条件的联系。这主要是由于冷战后发达国家取得了支配性的政治经济地位，并由此增强了发展理念方面的意识形态信心。援助国官方援助政治条件性的增强主要表现在两个方面： 首先，援助国提出了更具意识形态色彩的发展概念，对受援国的发展承担了更加直接的“国际义务”。对比英国１９７５年和１９９７年的两个发展援助政策白皮书可以提供非常明确的证据。相比之下，后者对“发展”概念和发展路径做出了意识形态色彩更加明确的界定；同时，后者确认发展问题是“人类共同面临的问题”，强调建立“发展伙伴关系”的必要性，从而在逻辑上承担了更加直接的“国际义务”。而在英国１９７５年的援助政策白皮书中，并没有对“发展”概念给出明确的界定，而是使用了当时通行的提法，探讨了经济发展、农业增产、国民生产总值增加等一系列问题。１９９７年白皮书则明确使用了“可持续发展”的概念；在强调发展贸易的同时，白皮书确信经济上“完善而开放的宏观经济框架”、“完善的财政平衡和低通货膨胀”政策将导向持续的增长；同时，政治上“有效率的政府、开明的立法、慎重的预算以及针对穷人需要的有效率的管理将导致成功。”但是，除去上述具有明显意识形态色彩的发展理念之外，实际上１９９７年白皮书并没有更加具体地探讨发展问题。这说明，冷战后发达国家在发展理念方面最主要的变化是增强了意识形态上的信心。 在发展主体方面，１９７５年白皮书强调了受援国政府在发展中的核心作用；１９９７年白皮书则更多地使用了“共同面临的问题”、“发展伙伴关系”等提法，更加强调共同面临的挑战。但实际上，这只是为了论证冷战后发达国家应承担比以往更加直接的“国际义务”。为实现这种新的“国际义务”，冷战后援助国普遍在原则上明确了项目的政治条件性。就英国而言，根据１９９７年白皮书的阐述，英国希望其援助项目用于促进受援国的人类发展和人权保障，以使其公民可以充分地发挥潜力。 其次，作为援助国政治条件性增强的另一种表现形式，发达国家在官方援助方面对受援国进行了大量的国际制裁。９０年代以来，发达国家对几乎所有非洲国家以及部分亚洲、拉丁美洲国家实施了援助制裁。这些制裁措施可以分为四个级别：停止全部援助项目、停止续签新的援助项目、停止部分援助项目、全面减少援助配给。援助制裁的强度主要取决于援助国所认定的、受援国发生的事态的严重性。一般而言，援助国对“种族清洗”所作出的反应最为强烈，如所有援助国都停止了对索马里的官方援助；其次是军事政变和“终止民主化进程”，利比里亚、缅甸、扎伊尔、秘鲁等国的案例属于这种类型；第三种是由于“人权问题和民主化进程”出现波折，多数受援国都曾经因此而招致援助国的制裁。官方援助领域中的国际制裁是冷战后援助国强化援助项目政治条件性的一种极端的反映形式，是发达国家承担更加明确的“国际义务”的另一种表现形式。 二、国家利益与政治条件性。外援政策是援助国外交政策的组成部分，援助项目必须符合给受双方的需要，尤其必须为实现援助国的国家利益服务。对外援助方面的国家利益可以用三个范畴来衡量：国家安全、政治目标与双边关系。实际上援助项目的达成一般都要取决于援助国外交政策框架中的多种考虑：援助国与受援国的传统关系、受援国在援助国外交战略中的位置、援助国希望树立的国际形象、必须响应国际社会的倡议与组织，等等。西方国家在意识形态方面没有本质差别，在政治条件的认定方面基本一致，承担发展援助方面的“国际义务”符合其根本的国家利益；但实际上，承担“国际义务”的数量与形式却是由具体的国家利益所决定的。例如和美国比起来，英国的外交政策就明显地缺乏“世界责任感”。二战后，在多数情况下，英援的目的局限于以一种新的联系方式来维护自己传统的势力范围。英国把发展援助项目作为团结英联邦发展中国家的一种主要方式，其双边援助项目的主要受援国几乎全部是英联邦国家。 冷战时期，发展援助项目是西方集团争取发展中国家支持的一种重要工具；冷战结束后，这种工具的重要性有所降低。由于世界多极化格局已经初现端倪，援助国在国家利益方面的差别比冷战时期要更加明显，因而从根本上制约了发达国家在实施政治条件方面的一致性，降低了集体行动的效率。这种情况在援助制裁方面表现得非常突出。援助国虽然在政治条件性方面没有本质差别，但是在援助制裁方面，它们所采取的立场经常是各不相同的。不同的援助国经常从自己的利益出发，对受援国所发生的事态采取完全不同的态度。例如从１９８５年到１９９５年，欧共体以“人权问题”为理由对土耳其进行了长期的援助制裁，但是美国出于地缘战略考虑，一直给予土耳其不附加任何人权条款的发展援助。政治条件性的实施受到国家利益影响的另一种突出表现是，国际组织在制定、实施政治条件方面，经常会采取更加坚定的立场。经合组织已经成为官方援助政治条件性的主要倡议者，而欧盟作为最主要的援助国集团，在政治条件性方面也采取了更加严厉的态度：在制裁尼日尔、尼日利亚、塞拉里昂、土耳其等国的案例中，欧盟比美国表现得要积极得多。在某种意义上，这正是因为国际组织可以相对超越国家利益对政治条件性的制约。 三、官方援助政治条件性的效率问题。在援助额不断降低的背景下，发展援助作为一种外交工具的作用已经越来越低，在实现援助国的国家利益方面所能起到的作用非常有限，更不必说推动实现援助国所附加的政治条件了。与二战后美国向西欧国家提供援助的“马歇尔计划”比较起来，发展援助的数额已经低到了不可能发挥太大的作用的程度。以致有论者认为，发展援助就是援助国给予受援国的一种小礼物。另方面，以发展援助为手段促进双边经济往来，是援助国利用援助项目实现自己利益的最为直接的手段，但实际上发达国家的这种图谋也经常是毫无收获的。这方面最突出的例子是英国的“援助与贸易条款”，这种援助项目的目的是“用援助来帮助英国商人”，把发展援助项目当作英国商品定单上附加的一份小礼物。这类项目曾经占到英援总额的５％，最高时每年项目支出超过六千万英镑。但这种援助项目经常遭到受援国的谢绝，使其达不到“贸易润滑剂”的作用。布莱尔政府最终被迫取消了这种项目。 在实现援助国所附加的政治条件方面，目前的发展援助所发挥的作用就更微不足道了。这里最明显的表现是援助国的援助制裁很少达到预期的目的。作为通过发展援助项目向发展中国家施加影响的最后手段，制裁所能起到的效果取决于多种因素：受援国政府态度的强弱、援助国政府立场的强弱、受援国政府对援助项目的依赖程度、双边关系的重要性、援助国是否采取统一行动，等等。由于国家利益的区别，援助国在推行“民主与人权”目标的时候明显地缺乏一致性，使得受援国很难严肃地看待援助国在援助项目方面附加的政治条件。由于对多数发展中国家而言，援助项目并不是关乎国家生死存亡的重要问题，所以在目前国际关系中援助制裁往往只起到一种象征性的作用。当援助国和受援助国之间存在重要的政治经济联系的时候，这种制裁就更是流于形式。 | ||||
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