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关于WTO教育服务贸易的背景资料
国家教育发展研究中心专题组整理
   一、服务贸易与服务贸易总协定

  服务业是市场经济的基础产业,服务业是否发达是判别一个国家现代化发展水平的一个重要标志,例如美国服务业产值占GDP比重达75%,提供的就业岗位占80%。发达国家在金融、航运、教育、卫生保健、科学技术、贸易、旅游等方面都有很强的实力,发达国家与发展中国家的经济差距与服务业的发展水平有很大关系。

  在国际贸易中,长期以来以商品贸易为主,服务贸易(Trade in services)为辅,不久要迈入二者并重的阶段,将来的趋势要达到以服务贸易为主、商品贸易为辅的阶段。服务贸易在近30年发展迅速,1970年全球服务贸易出口额仅710亿美元,而到1997年已达13200亿美元。发达国家在服务业上具有相当大的比较优势,它们的国内服务业市场已实现了对外开放,因此强烈要求其他国家也开放自己的国内市场。

  在从1986年9月开始的以服务贸易作为主要谈判议题的“乌拉圭回合”谈判时,大多数发展中国家都坚决反对进行服务贸易谈判。理由是:服务业中的许多部门,如银行、通讯、信息、法律事务等都属于资本—知识密集型行业,发展中国家都较为脆弱,不成熟,或者过于垄断封闭,过早地实行服务贸易自由化经不起发达国家激烈竞争的冲击,而且有些服务行业还涉及国家主权和安全,不宜贸然大幅度开放服务贸易市场。随着双方不断地斗争、协调、磨合,愈来愈多的发展中国家加入了包括教育服务贸易在内的谈判。1994年“乌拉圭回合”结束,缔结了《服务贸易总协定(General Agreement on Trade in Services,简称GATS)》。1995年1月1日,在世界关贸总协定的基础上,WTO正式成立,其管辖范围包括:(1)有关货物贸易的多边协议,如关贸总协定、农业协定等;(2)服务贸易总协定及其附件;(3)与贸易有关的知识产权协定;(4)贸易改革审议机制,即负责审议各成员贸易政策法规是否与WTO相关协议、条款规定的权利相一致;(5)关于贸易争端与解决的有关协议及程序。服务贸易总协定是WTO体系的一个重要组成部分。

  根据日内瓦WTO统计和信息系统局按服务的部门(行业)划分,把全世界的服务贸易分为12大类:(1)商业服务;(2)通信服务;(3)建筑及相关工程服务;(4)分销服务;(5)教育服务;(6)环境服务;(7)金融服务;(8)健康与社会服务;(9)旅游及与旅行相关的服务;(10)娱乐、文化与体育服务;(11)运输服务;(12)其他服务,下分143个服务项目。教育服务(Educational services)属于12类服务贸易中的第5类,按各国公认的中心产品目录(Central Product Classification,简称CPC),在项目上又分为初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务及其他教育服务五类。WTO服务贸易总协定第13条规定,除了由各国政府彻底资助的教学活动之外(核定例外领域),凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。在WTO-GATS的多边谈判中,各国完全可以根据自身需要选择进入和开放的服务领域,一旦正式签署服务贸易有关协议,就必须履行承诺的内容。

  二、服务贸易的水平承诺与具体部门承诺

  服务贸易不同于货物贸易的地方主要在于:服务是无形商品,国际服务贸易是国家间无形商品的交换活动,其生产、交易、消费具有直接的同一性,同时进行,不用储存;货物贸易的监管手段主要是关税、许可证、配额等,而服务贸易的监管手段则主要是国家法律法规等;服务贸易的国民待遇不是自动获得,而是靠谈判,也可以不做承诺。承诺包括水平承诺和具体承诺两部分。

  水平承诺(Horizontal commitments)是12个服务贸易部门都要遵守的共同承诺。凡签订服务贸易总协定的WTO成员均须作出水平承诺,包括对与服务贸易直接相关的外资企业及与外方合资企业作出定义,并规定了不同服务领域中的土地最长使用期限、在本国境内的外国代表机构设置、其雇员的居留方式及期限等。

  具体承诺(Specific commitments)即按照服务贸易总协定的统一要求,各国需要按照准备开放的服务行业领域,就不同的服务贸易提供方式,依据国内立法、分门别类地作出具体承诺,并列入减让表。

  承诺减让表(Schedule)是一个国家用以表明它将履行服务贸易总协定的市场准入和国民待遇义务以及它希望继续免除这些义务的服务部门的文件。它所作出的承诺和限制被按照所定义的四种提供方式填入该表中。当一个政府作出一项承诺时,它就从法律意义上规定了减让表中所标明的市场准入和国民待遇水平,并将不再出台可能会限制市场准入和国民待遇的新措施。如果一个成员被认为没有履行它在服务贸易总协定中的具体承诺,将适用争端解决与执行条款解决。(见表1)

  承诺方式可为三种类型:(1)没有限制(none);(2)不作承诺(unbound);(3)一定范围或者有预设条件的限制。其中(1)和(3)属于“约束承诺”,即减让表中有关的服务在以确定的方式提供时,它所获得的待遇将不低于减让表中列明的水平。(2)不作承诺意味着该成员不承担任何义务,保留充分的自由。

  三、服务贸易的四种提供方式、市场准入和国民待遇

  具体部门减让表规定了服务贸易的四种提供方式:

  ——跨境交付(Cross-border Supply)。从一成员境内向任何其他成员提供服务(这种服务不构成人员、物质或资金的流动,而是通过电讯、邮电、计算机网络实现的服务,如视听、金融信息等)。对教育来说,主要是提供远程教育课程与教育培训服务。

  ——境外消费(Consumption Abroad)。在一成员境内向任何其他成员的服务消费者提供服务(如接待外国游客,提供旅游服务,为国外病人提供医疗服务)。在教育方面,主要指一方国家公民到另一国去留学进修和接受外国留学生等。

  ——商业存在(Commercial Presence)。一成员的服务者在任何其他成员境内通过商业存在提供服务(指允许一国的企业和经济实体到另一国开业,提供服务,包括投资设立合资、合作和独资企业。如外国公司到中国来开办银行、商店,设立会计、律师事务所等。这是服务贸易的最主要形式)。对教育来说,主要指一方国家的教育机构到另一国去开设学校和其他教育机构,从事教育培训等活动。

  ——自然人流动(Presence of Natural Persons)。一成员的服务提供者在任何其他成员境内通过自然人存在提供的服务(如一国的医生、教授、艺术家到另一国从事个体服务,有别于移民)。对教育而言,主要指一国公民到另一国从事专业教学培训工作。

  同时,具体部门减让表必须对四种服务贸易方式作出以下承诺:

  ——市场准入(Market Access)。是指在以上服务贸易四种方式下,缔约方开放市场给予其他缔约国不低于按照减让表中同意并明确规定的条款、条件或限制所提供的优惠待遇,不采取任何其他限制措施妨碍市场进入。与此相关,有关过渡期和地域限制,须在减让表中规定;对需要政府定价的服务项目,在其他文件中规定;减让表以外的“技术门槛”(相当于商品贸易中的技术壁垒TBT),可由缔约方在WTO规则允许范围内单方面决定。

  ——国民待遇(National Treatment)。是指在已承诺的部门、已承诺的条件和资格下,缔约一方给予缔约另一方不低于本国同类服务或服务提供者所得到的优惠待遇。

  四、各国对教育服务贸易的承诺及其现状

  目前,在WTO成员国中,对教育服务贸易的承诺大体有三种情况:

  ——未签订教育服务贸易的有103个WTO成员。因教育关系到维护国家主权、民族文化继承等重大问题,而且由于经济条件和教育水平的落后,以及出于保护本民族教育服务业的需要,许多国家政府在开放其教育市场时,态度相当慎重。大多数发展中国家没有参加教育服务贸易的谈判或承担对教育服务贸易的承诺,经济转型国家出于同样的考虑,也审慎对待教育业的开放,情况与发展中国家类似,只有几个国家对外开放其服务业。

  ——共有39个国家签订了教育服务贸易减让表(加上中国就是40个),分别是:澳大利亚、奥地利、哥斯达黎加、捷克、欧盟12国(统一签署,但个别国家有预设条件的承诺)、加纳、匈牙利、牙买加、日本、墨西哥、冈比亚、海地、马里、新西兰、挪威、波兰、卢旺达、塞拉利昂、斯洛文尼亚、扎伊尔、斯洛伐克、瑞士、列支敦士登、泰国、特立尼达和多巴哥、土耳其、美国。在这些国家中,对“商业存在”在市场准入方面无限制的国家21个,不做承诺的国家2个,其余16个国家做了部分限制;对“商业存在”在国民待遇方面无限制的国家28个,不做承诺的国家4个,其余7个国家做了部分限制。一般来看,各国对教育“商业存在”在市场准入限制方面无限制承诺的比例,低于在国民待遇限制方面无限制承诺的比例。各国在执行过程中,都设有一些技术门槛,尤其是对境外独资办学进行限制和引导,对教育服务贸易影响较大的商业存在形式,各国也都采取了较多的限制措施。发展中国家即使签订了教育服务减让表,承诺的力度和范围也显然低于发达国家。然而,在所有签约国家(地区)中,尚没有全部无条件开放的成员。

  ——在已经承诺教育服务贸易开放的国家中,最积极的还是发达国家,包括美国、欧盟12国、澳大利亚、新西兰等承诺开放力度很大,这些国家往往是制定服务贸易规则的主导国家,像美、英、法、德等10个主要教育服务提供国,近年来每年招收海外留学生总数已超过150万人,主要来自中国、印度和亚非发展中国家。发达国家原有教育水平高,在国际上具有较强的竞争力,再加上这些国家的人口出生率下降,教育资源尤其是高等教育资源过剩,因此,积极开放高等教育市场。同时,他们也希望其他国家开放,以便输出其教育产业,因此,较多的发达国家开放了教育市场。通过WTO规则,鼓励成员国开放教育市场,到海外办学;允许外国教育机构在所在国颁发学位证书或资证;鼓励成员国之间学历相互承认;支持专业人才流动,减少移民限制;取消政府对教育市场的垄断,减少对本国教育机构的财政补贴等等。欧盟、美、日等发达国家对教育“商业存在”特别是市场准入的承诺开放力度,普遍高于发展中国家。欧盟12国中只有英国、意大利和希腊在高等教育领域市场准入限制上做了些限定,初等教育、中等教育、成人教育领域无限制;在国民待遇限制上,只有希腊对初等教育和中等教育领域做了限制,要求大多数董事会成员必须为希腊公民,其余11国未做任何限定,可见欧盟国家总体上承诺开放力度很大。日本的规定很明确具体,它将教育服务划分为两类,初等教育、中等教育、高等教育由正规教育机构提供,教育机构必须由学校法人成立(日本对学校法人另有严格法律规定);成人教育由非正规教育提供,不做限定,在国民待遇限制上除了水平承诺规定外,不做限制。美国在市场准入限制上除了个别州的成人教育外,也基本无限制,但在国民待遇限制范畴内,对奖学金和助学金的发放范围做了些规定,总体上看,承诺开放力度也很大。
    

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