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周远清：高等教育体制的重大改革与创新 | ||||
教育部副部长 周远清 | ||||
| 内容摘要： 改革高等教育机构的举办体制，逐步形成国家举办为主，社会各界积极参与举办的新格局 改革投资体制，建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制 改革高等教育的管理体制，调整结构布局，建立国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主的新体制，形成合理的结构布局 改革高校内部管理体制，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体 改革高校招主和毕业生就业制度，实行学生缴费上学、政府和社会助学，在国家指导帮助下毕业主和用人单位双向选择的就业制度 ??二十世纪的最后十年，是中国高等教育改革和发展的最好时期之一。其特点是高等教育体制进行了重大的改革，规模获得了很大的发展，结构进行了科学合理的调整，教育质量和办学效益得到逐步提高，实现了规模、结构、质量、效益的协调发展。这些成就的取得，是由于在解放思想、实事求是的思想路线指引下，在党中央国务院正确领导下，高举邓小平理论的旗帜，坚持走改革发展的道路的结果。而在各项改革中，高等教育体制的改革起到了关键性的作用。可以说，正是由于高等教育体制实现了历史性的重大改革与创新，才开创了有中国特色的高等教育体系的全新局面，并为新世纪中国高等教育的持续发展奠定了坚实的基础。 回顾我国高教体制改革的历程，它经历了一个由探索、试点、形成改革的方针政策体系、逐步推广、全面实施的渐进过程，凝聚了各级教育管理部门和教育工作者的辛勤劳动，也伴随着各种思想观点的碰撞和利益关系的冲突。总的来说，进行过程是平稳的，效果是明显的，成就是巨大的。这次高教体制改革，相对于将近半个世纪以前1952年的全国高校院系调整，规模和难度更大，涉及面更广，所花费的时间也更长。能取得如此巨大的成就，充分说明了它符合时代发展的需要和社会的要求，也充分说明了广大人民群众对党和政府的凝聚力。 高等教育体制是关于高等教育事业的机构设置、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度。它主要反映高等学校与社会、政府三者之间的关系，并与社会经济、政治、科技、文化等都有密切关系。政治体制、经济体制、科技文化体制对高等教育体制有着巨大影响和制约作用。高等教育体制的改革不具有随意性，它必须与政治、经济等体制相协调，不能滞后，也无法超越。否则，就将抑制高等教育的发展，不能发挥它在社会和经济等方面应有的作用，影响社会经济的发展。高等教育体制也反映了高等教育机构之间和内部各要素之间的关系，直接制约着高等教育的发展和各种功能的实现。因此，在高等教育的改革和发展中，高等教育体制改革处于关键地位，具有影响高等教育整体和全局的重大意义。 新中国成立后，我国高等教育体制经过1952年全国高校院系调整，建立并实行了国家集中计划、中央部门和地方政府分别投资办学和管理、统一考试招收学生、国家包上学包分配工作这样一种体制。简要地说，是一种"一包二统"的体制。这种高教体制与国家高度集中的计划经济体制是相适应的。在在长达40年时间里，发挥了中央和地方的积极性，培养了大批高级专门人才，为社会主义经济建设和社会发展做出了重要贡献。在党的十一届三中全会以后，随着经济、政治等方面的改革开放，这种"一包二统"的高教体制明显地与新的形势不相适应，高教界和社会要求改革的呼声日益高涨，因此，1985年中共中央就作出了《关于教育体制改革的决定》，指出"当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权"。在80年代中后期到90年代初，逐步扩大了高等学校在教学工作、科研工作和人事、经费、外事等方面的自主权，在国家计划招生之外，增加了用人单位委托招生、招收少数自费生等办法。 到90年代初，随着社会主义市场经济体制改革目标的明确，高等教育体制改革滞后于经济体制改革和社会发展的问题进一步突出。高等教育体制如何适应社会主义市场经济体制的建立，提到了重要日程，特别是高等学校管理体制上的"条块分割"、协学分散、重复设置、规模偏小、效益偏低，多科性、综合性院校和单科性院校比例不合理，学校、学科、专业结构不合理，办学条件差，整体办学实力弱，面对科学技术迅猛发展、以人才和知识为核心的国力竞争日趋激烈，加大高教体制改革步伐和加快高等教育的发展，已经成为燃眉之急的迫切任务。在中央和教育部门、各地高校紧密结合、共同努力下，适时明确了高等教育体制改革主要包括五个方面：办学体制、管理体制、投资体制、招生与毕业生就业体制、校内管理体制。在1992年底全国高等教育工作会议上以及由国务院批转的会议文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》中，明确了这五个方面改革的任务，并且随后写入了1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》。在以后长达8年的时间里，五个方面的体制改革都取得了重要进展，一个新型的适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育体制雏型已展现在我们面前。 改革高等教育机构的举办体制，逐步形成国家举办为主，社会各界积极参与举办的新格局 自新中国成立开始，中央政府接收的公立、私立大学，都由国家投资举办，形成了政府包揽办学的格局。改革开放以后，随着经济体制的改革，这种单一投资办学的格局已不能适应形势发展，必然导致办学主体的多元化。在《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出"改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制"，"国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。"这就形成了我国高等教育办学体制的改革目标：以政府举办为主，多种形式办学。 采取多种形式举办高等教育机构，包括鼓励民办高校和与国外合作办学，是为了迅速发展高等教育，根据国外经验结合中国国情 和出的抉择。我国是一个教育大国，但并不是一个教育强国，随着经济迅速发展，国家和社会对发展高等教育的要求十分强烈，而要把我国沉重的人口负担变为丰富的人力资源，在知识与人才的国际竞争中走到世界的前列，为我国经济的可持续发展创造条件，必须使高等教育有一个更大的发展，这是全国上下一致的要求与希望。然而，由于历史的原因，我 高等教育资源十分匾乏，高校规模小，适龄人口进入高校的毛入学卒甚至低于发展中国家的平均水平。面对这一巨大的矛盾，继续实行"一包二统"的体制，单纯依靠政府举办学校来发展高等教育，势必推动可资利用的教育资源，妨碍高等教育更快地得到发展。社会主义市场经济体制的逐步确立，由市场机制来调节和优化资源配置，使扩大和吸引教育资源获得了极好的机遇。改革"一包二统"的旧体制，实行以国家举办为主、社会各界积极参与举办高等教育的新体制，为我国高等教育的迅速发展找到了一条切实可行的新途径。同时，发达国家以及部分高教发展较快的发展中国家的经验也充分说明，社会力量举办高等教育，不仅是国家举办的一种重要补充，而且在一些国家往往占到相当大的比例，并且有一批水平委肮的私立学校。从国内的实际情况和国外的经验看，改变单纯依靠政府举办高等教育机构，大力发展多种开工的社会力量办学，是我国高等教育快速发展的必由之路。 经过十多年的发展、目前，我国由民间社会力量举办的各类高等教育机构已达1200多个，其中有37所可以自主发放国家承认的学历文凭，有370多所被确定为学历文凭考试机构。民办高等教育机构的在读学生共约150万人，其中37所国家承认学历文凭的学校在读学生4.6万人，370多所学历文凭考试机构的在读学生达25万人。这些民办高构依靠社会企业捐资、学校产业的收入等资金保证学校的生存发展，为国家培养了大批人才，做出了重要贡献。 近几年，民办高校发展势头仍然强劲。当前的任务，是要总结我国民办高校发展的经验，制订具体的政策法规，加大支持力度，使民办高校得到健康的发展，为我国高等教育事业和科教兴国的战略做出更大的贡献。 改革投资体制，建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制 现代高等教育，由于科学技术的高度发展，办学规模扩大，教学内容要求提高，对教育经费的需求也相应增长。能否筹措比较充足的教育经费，成为世界各国高等教育发展的一个重要关键。在我国旧的教育体制下，单纯依靠国家财政拨款，虽然经过努力，投入资金年年都有所增长，由于国家财力有限，仍然远远不能适应发展的需要。自改革开放以来，就一直在探索建立多渠道筹措教育经费的体制。 早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，就提出了多渠道筹措教育经费的思路。1993年中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》中，更明确提出："要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入，社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制"。1998年全国人民代表大会通过的《高等教育法》明确规定："国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制"。 为了保证国家财政拨款这个主渠道，在《中共中央关于教育体制改革的决定》及《中国教育改革和发展纲要》中确定了"三个增长"和"两个比例"的原则，即：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政性收入的增长；按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长；全国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％；各级政府财政性支出中，教育经费所占比例达到15％以上。同时，确定了"各级政府的教育经费支出，在财政预算中单独列项"的制度，以及规定"县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督"的制度。 为了开辟筹措教育经费的多种渠道，对高等教育来说，主要是收取学费和兴办产业，同时也积极鼓励社会捐资助学、建立教育发展基金、利用世界银行贷款和国内银行贷款等多种方式，增加教育经费投入。近10年来，发展最快的是高校兴办科技产业和发展科学研究、科技服务。据统计，1996年全国高校企业发展到7100余家，其中科技型企业3000余家；1997年度高校科技产业销售额达184亿多元，利润总额超过18亿元，在沪深两股市具有高校概念的上市公司有16家，其中校办高科技企业有9家。1996年教育部（国家教委）所属高校科研发展机构就有151个，开展科研课题19530项，科研和科技服务活动经费达刀亿元。1998年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出实施"高校高新技术产业化工程"以后，全国共发展了30多个大学科技工业园，进一步形成了高新技术产业群。通过多种渠道筹措教育经费，使过去单纯依靠财政拨款的高等学校，在学校经费构成上发生了重大变化，大致说来，现在全国高校经费，60％靠政府拨款，40％靠学校多渠道筹集。有的高校，自筹经费甚至高达80％。从发展来看，随着高等教育规模进一步扩大，教育水平要求进一步提高，高等教育经费投入不足仍然是一个严重的困难，必须坚持"以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅"的体制，落实"三个增长"和"两个比例"，进一步大力发展多渠道筹措教育经费的途径，加强力度，使高教发展得到必要的经费支持。 改革高等教育的管理体制，调整结构布局，建立国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主的新体制，形成合理的结构布局 我国的高教管理体制，新中国成立初期，是中央政府委托各大行政区统一管理。1952年院系调整以后，逐步形成了中央政府各部门和省级政府分别投资举办和直接管理的体制。在将近40年的时间里，每一所高校都有明确的隶属关系，分为教育部直属高校、中央部委所属高校、省属高校。按照计划经济的要求，国民经济和社会的各个行业分别成立部、委、局、办，这些中央部门在负责发展各行业的企业、事业的同时，还举办和管理高校（有的部委还管理中等专业技术教育和基础教育）、科研机构、文化单位。与此同时，各省、自治区、直辖市也分别举办和管理省属的高校，还有一部分高等专科学校和少数专门学院，是由地市和省厅局举办和管理的。由于投资举办和管理自成体系，人才的培养和使用也按各自的需要形成封闭系统。这种"条块分割"的管理体制是在计划经济体制下形成、与计划经济相适应的。相对来说，中央部门所瞩高校数量较少但水平较高。到1979年底，经国务院批准列为全国重点的高校97所，中央业务部门所属的有66所（不包括教育部所属），占重点校总数近70％。这些学校培养了大批各行业迫切需要的高级专门人才，出了一批科研成果，为我国四个现代化做出了积极贡献。 但是，在长期的实践中，发现这种"条块分割"的管理体制存在许多与生俱来的弊病，与此相联系，形成了结构布局不合理的状况，影响了我国高等教育更快的发展和质量的进一步提高，因而在1958－1960年期间以及在"文革"中间，曾两次将中央部门的学校下放到各省、自治区、直辖市管理，试图解决"条块分割"的弊病，但因为计划经济体制没有改变，中央各部门分管各行业主要企业事业的职能没有改变，最后仍然恢复了"条块分割"的管理体制。一直到80年代初的高等教育管理体制改革，也只是把"扩大高校办学自主权"作为主要目标。90年代初，确立了我国社会主义市场经济体制的改革方向和目标，中央各部门机构改革和职能转变，改革高等教育"条块分割"管理体制的任务再一次被提出来并获得了基本条件。这是以后8年中高等教育管理体制改革比较顺利地获得突破性进展的最根本原因。 为什么"条块分割"的管理体制和不合理的结构布局非改不可呢？我们分析它的主要弊端就可以明白。 其一，旧体制已经严重不适应建立社会主义市场经齐体制的要求和政治体制的改革。建立社会主义市场经济体制，实行现代化企业制度，区域经济日益发展，要求政治体制进行改革，实现政企分开，转变政府职能，把企业生产经营管理的权力交给企业，使企业成为市场的法人实体和竞争主体。特别是国务院机构改革以后，管理加工工业的部委，大部分不再直接管理企业。如果说过去中央部门举办和管理高等学校，是为了所管理的企业培养人才的需要，那么，在经济、政治体制改革以后，这种职能将随之转变。实际上，国家对大多数部委经营性投资改为贷款、非经营性投资（包括高校基建投资）大幅度缩减以后，其所属高校已产生经费投入严重不足的困难，由中央部门管理高校的体制已到了非改不可的地步。 其二，旧体制已严重不适应高等教育自身发展规律和科技发展需要。行业部门办学和管理，是造成学校科类单一、专业口径过窄的重要原因。1952年院系调整后，绝大部分高校都按文、理、财、法、外、师、工、农、林、医、体、艺等类设单科院校，有少数文理科大学，也并非真正意义上的综合大学。其中工科类更按行业部门分别按机、电、土、化、地、矿、冶、轻等分设专门院校。专业划分进一步细化，以技术类型、产品对象以至工作岗位来设置专业。1980年统计，全国高校各科类专业多达1039种。在科学技术发展高度分化又高度综合而以高度综合为主要趋势的今天，学科专业交叉融合，新技术、新产业层出不穷，给我国高校学科单一、专业细化的情况提出了强烈挑战，80年代初改革开放形势下，文理渗透、理工结合、拓宽专业口径、建立综合大学已经是高教界、科技界和社会的强烈呼声。但是，在旧的管理体制下，很难实现，以致在80年代初、中期，教育部花了很大力气修订专业目录，都没有能达到理想的效果。于是，大部分高校采取各自综合发展的办法，文理科大学增设工、管类院系，工科院校兴办文、理科系、都朝文、理、工、管综合型大学发展。实践证明，这种发展途径是少、馒、差、费的办法，绝大多数院校很难实现理想的目标，而且在整体上也很难形成合理的结构布局。改革高教管理体制、调整不合理的结构布局已成为高教体制不可回避的使命。 其三，旧体制已严重不适应优化资源配置、提高办学效益的需要。“条块侵害”的旧体制，是造成分散办学、重复设置、规模偏小、效益低下的重要原因，阻碍了我国高等教育的更大发展。中央部门和各地方分别办学、分头管理，自成体系，使本来已十分有限的经费因分散投入而力度更小，发展缓慢，人才培养的行业针对性强且难以流动调剂，形成各自的"小而全"格局。而实际上，是"小"而"不全"，因为任何一个行业部门，所需人才几乎涉及所有学科专业，而任何一个部门和大部分地方，都难以面面俱到地建立所有的院系专业。据教育统计资料，在改革开放前夕的1978年，全国普通高校598所，在校生86．7万人，平均每校仅有1432人，其中在校生5000人以上高校只有4所，3000~5000人的高校也只有34所，而1000人以下的高校有348所，占高校总数的60％，不足300人的高校多达99所。到1992年，全国普通高校中，仍有13．1％的本科院校在校生不足1000人，15.2％的专科学校和41．9％的短期职业大学在校生不足600人。甚至到1995年，校均规模达到2700人左右，仍有1000人以下规模的普通高校142所，300人以下规模的19所。显然，这种办学规模的效益是很低的，因为规模小、专业划分又细，绝大部分学校的专业点每年只招一个班学生甚至隔年招生，而专业教师、教学仪器设备图书资料、干部职工、学校设施必须一应俱全，势必造成教育资源利用率极低，学生和教师、职工比例甚低。1978年全国高校生师比仅为4.15：1，生员比为1.65：1。这对于我们这个人口众多的发展中国家办大教育，极其宝贵的教育资源得不到充分利用，是一种严重的浪费。改革教肩管理体制、调整教育结构，以提高办学效益，也确实是一项刻不容缓的任务。 由此可见，我国高教管理体制改革和结构布局调整，是高教体制改革的重点。但是，要改变40年来人们已习惯了的管理体制和多年形成的结构布局，是一件很困难的事。重复历史上简单"下放"的办法，也许可以实行，但无非是把"条条为主"变成"块块为主"．各省市自成体系、小而全，并不能从根本上打破"条块分割"的局面，改变分散重复办学的状况，而且大多数地方的经济实力难以承受，有可能造成原中央部门所办的66所重点高校、300所普通高校面临新的办学困难。如何根据中国的国情，找到一种适应时代发展和社会主义市场经济体制需要、有利于高教发展的新的管理体制和结构布局，我们经历了8年时间的漫长探索和改革过程，终于取得了突破性进展，形成了新的管理体制基本格局，实现了体制的创新。 1992年年底，为落实第四次全国高教会议精神，探索我国高教体制改革的途径，原国家教委和广东省提出共建委属高校中山大学和华南理工大学，广东省从经费、政策上支持两所学校办学，两所学校调整服务面向，更多地参与和服务于广东省经济社会的发展。实践证明，中央部门和地方共建共管学校，是一种可行和有效的改革途径。这种办法既保留了中央部门办学和管理在经费、科研、业务指导方面的某些优势，又打破了自成体系的分割局面，发挥了地方对这些院校在经费补助、政策优惠、统筹管理上的积极性，使这些学校在继续为行业部门培养人才、科技服务的同??┐蠓?衩妫??玫匚??诘厍?木?媒ㄉ韬蜕缁岱⒄狗?瘛５?994年底，有27所中央部委所属院校实行了省部共建共管，其中教育部（国家教委）所属高校有19所，发挥了带头作用 1994年底在上海召开的全国高等教育体制改革座谈会，总结了改革的经验，提出了进一步保证和推进高等教育管理体制改革的思路和主要措施。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，年底又召开了高教管理体制改革座谈会，明确了共建、联合、合并、协作、划转等五种改革形式，并明确提出："高教管理体制改革，不是简单地把学校 下放 与 上收 ，不是将原来 条条 管理简单地改为 块块 管理而自成体系，而是要建立与经济、政治、科技、文化体制改革相适应的，有利于高等教育事业的发展和改革的新的高等教育管理体制。"要"淡化学校单一的隶属关系观念"，"逐步变条块分割为条块有机结合"，使高校"真正实行面向社会依法自主办学"。经过几年的努力，到1998年，共建的学校已经发展到100多所，有181所学校合并调整为74所，划转地方管理的8所，实行学校间合作办学的228所，实行企业、科研单位与学校协作办学的217所，涉及企业5000多家。 1998年1月，在扬州召开了全国高等教育管理体制改革经验交流会，按照党的十五大报告中"加快高等教育管理体制改革步伐"的要求，李岚清副总理提出?quot;共建、调整、合作、合并"的"八字方针"。会议提出了改革的目标是："争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。"从1998年到2000年，以国务院机构改革为契机，三年间取得了全面性突破进展。1998年，对并入国家经贸委的原9部委所属91所普通高校、72所成人高校以及中专、技工校进行管理体制调整。91所普通高校中，81所与地方共建、以地方管理为主，条块有机结合的新体制。"从1998年到2000年，以国务院机构改革为契机，三年间取得了全面性突破进展。1998年，对并入国家经贸委的原9部委所属91所普通高校、72所成人高校以及中专、技工校进行管理体制调整。91所普通高校中，81所与地方共建、以地方管理为主，有10所以中央为主、成为教育部垆高校。1999年，对国防科工委所属25所普通高校、34所成人高校、232所中专、技工校进行管理体制调整。25所普通高校中，考虑到国防工业发展特殊需要，有7所仍由国防科工委管理，其余为中央与地方共建以地方为主管理。 2000年进行了范围最广、规模最大的调整，涉及49个中央部门的161所普通高校、97所成人高校、271所中专校、249所技工校。其中55所普通高校划归或并入教育部直属高校，其余都划归地方或以地方管理为主。 经过8年的努力，在高教管理体制改革的同时，高校的结构布局也进行了合理化调整，初步改变了办学分散、重复、规模偏小、单科性院校偏多等不合理状况。到2000年，全国有387所普通高校、169所成人高校经合并调整为212所普通高校、20所成人高校。另外，有317所高校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学体，初步实现了在省级统筹下形成各地区比较合理的结构布局。其中改革调整力度最大的是合并建立了一批各类学科比较齐全的真正的综合大学和多科性大学。由于历史的原因，办学分散，各自形成"小而全"的系统，合并中要对学科、专业、干部、教师、以至仪器设备、规章制度等进行或大或小的统一调整，涉及到方方面面的利益关系，因而难度较大，对学校及社会的影响震动也比较大。但是，为了使我国高等教育整体上有一个比较合理的结构布局，为了以后的长远发展，这是一项非进行不可有重大意义的战略措施。从历史上说，我国自1952年院系调整以后，就没有一所真正意义上的综合大学，影响了学科间的交叉渗透融合，阻碍了学校水平的提高，造成了高等教育体系中缺少高层次中坚骨干学校的缺憾。从世界各国的经验看，世界一流的大学几乎都是真正的综合大学，而且水平最高的单科学院（例如医学院）也常常在综合大学里。要使我国高等教育赶上世界水平，就必须建设若干所世界一流的综合大学。这一点，在改革开放初期，我国教育界的有识之士就已经强烈呼吁并获得广泛赞同。在管理体制改革的初期，1994年以前，就有50多所高校合并为十几所，出现了四川（联合）大学、南昌大学、上海大学、扬州大学等学科门类较为齐全的综合大学。以后又有新的浙江大学、广西大学、延边大学、石河子大学等一批合并的综合大学。虽然在合并以后，曾或多或少出现过并非意料之外的磨合困难，但这些合并学校都或快或慢地显示出生机活力，办学水平和实力显著提高，学科专业结构得到优化，教学资源更好地发挥了作用，办学效益和教育质量也得到了提高。可以预期，在这些合并的综合大学里，未来将会出现真正的世界一流大学。这里要说明一点，合并建立学科齐全的综合大学，井非高等教育管理体制改革和结构布局调整的惟一目标。在合理的高等教育结构体系中，也需要有一些多科性大学和某些单科性院校。至于其间的比例，应根据实际情况和需要实事求是地确定，而不取决于主观愿望和臆测。 在这样范围广阔、规模空前的改革中，由于经过长期的探索、试点、酝酿，充分发挥了广大群众的智慧和创造性，从实际出发找到了科学合理切实可行的改革途径，还由于各部门、各地方、各高校领导顾大局、讲政治、充分协商、精心操作，改革调整过程之平稳、顺利，出乎原来的预期，其效果也逐渐显现出来。而且大家也认识到，这次管理体制的改革，不仅有利于克服原有体制下产生的种种弊病，尤其重要的是在新世纪到来的时候，面对国际竞争的挑战和社会主义事业的要求，为我国高教事业的持续发展和不断提高开辟了前进的道路，创造了有利条件，具有历史性的里程碑意义，将是我国高教发展史上重要的一页。 当前，新的高教管理体制的框架已经形成，为了完善这一新的体制，还需要进一步理顺其体系结构和布局调整，健全有关的规章制度，落实中央部门、地方政府、高等学校应当履行的职责，扩大和建立稳定的经费投入渠道。加强地方政府统筹的力度和学校领导班子、管理队伍的建设，以充分发挥管理体制改革对促进高教蓬勃发展所应起的作用。 改革高校内部管理体制，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体 我国高校内部管理体制也是在计划经济体制下形成的，带有政府举办和直接管理?５奶氐恪Ｔ谝欢ǔ潭壬希?咝３晌????沟母绞艉脱由欤??Ｈ狈Π煅ё灾魅ǎ?渲苯拥谋锥耸窃斐裳?９芾砘?怪氐?⒐芾矶游橛分祝?狈?盍Α⑿б娴拖隆Ｋ孀盼夜?苹??锰逯葡蛏缁嶂饕迨谐【?锰逯频淖?洌?约吧缁峋?梅⒄苟越逃?男枨螅?鲜鲅?９芾砟Ｊ胶驮诵谢?频谋锥巳找嫱怀觯?丫?荒苁视Ω咝７⒄沟男枰??叫杞?懈母铩? 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出扩大高等学校办学自主权、调整教育结构、相应地改革劳动人事制度、实行高校后勤社会化以后，高校内部管理体制改革就已经逐步开展。随着社会的人事制度、分配制度、住房制度的改革，高校也进行了相应的改革。高校后勤社会化，如食堂承包等各种探索逐步开展起来。但是，真正取得较大进展，是在近几年内外条件都趋于成熟之后开始的。 近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业改革的深化，政府机构的改革顺利实施，社会保障制度的逐步建立，特别是高教管理体制改革加快了步伐，高校布局结构调整力度加大，对高校内部资源重组和体制创新提出了新的、更高的要求。1999年5月，教育部召开了全国高等学校内部管理体制改革座谈会，总结交流了各地的经验，提出了下一步的改革方向。2000年，教育部下发了《关于高等学校人事制度改革的若干意见》，进一步推动高校开展新一轮以人事分配制度为主要内容的内部管理体制改革。在此基础上，教育部会同中组部、人事部，针对全国高校开展改革的实际情况，经过一年的调查研究、征求意见，研究起草了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，并于2000年下发各地。《实施意见》着眼于理顺政府及其高校主管部门与高等学校的关系，突出高校自主办学的独立法人地位，在用人制度和分配制度改革方面出台创新的政策，支持高校深化改革。目前，各省市和高校以人事分配制度改革为主要内空的高校内部管理体制改革正在向纵深发展，主要内容有以下几个方面。 一是改革校内管理机构设置，减员增效。在旧的管理体制下，高校实行行政管理的模式，机构重叠、队伍臃肿、人浮于事、效益低下的局面长期难以解决。在高教管理体制改革中，许多学校合并成新校，问题更为突出。正如群众所形容的："校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场"。在政府机构改革的带动下，以高教管理体制改革为契机，大部分高校都对校内管理机构设置和人员编制进行了大精简，校一级的处室减少到20个以下，管理人员减少三分之一到一半，随着学校扩大招生，不仅生师比大大提高，生员比也有极大的提高，大大提高了人力资源的使用效益。 二是深化用人制度改革，全面推行聘任制和聘用制。高校长期存在"铁饭碗"现象，人员能进不能出、职务能升不能降、待遇能高不能低，缺乏竞争和激励机制。在学校机构设置改革的同时，对学校行政管理人员、教学科研人员都实行竞聘上岗，按照"按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优聘用，严格考核，合同管理"的原则，实行了真正意义上的聘任制和聘用制。 三是深化校内分配制度改革，真正体现"多劳多得，优劳优酬"和"效率优先，兼顾公平"的原则，打破平均主义，对在教学和科研上作出突出贡献的给予重奖，对优秀拔尖人才、学术带头人和骨干大幅度提高待遇，真正做到一流人才、一流业绩、一流报酬。教育部组织实施的"长江学者奖励计划"，实行特聘教授岗位制度，给特聘教授每年10万元奖金，加大了奖励的力度。不少学校也仿效此法，给学校的特聘教师以5万元以上的较大奖励。北大、清华等一些高校，在人事分配制度改革方面采取了重大的突破性改革措施，建立了以岗位聘任为主要内容、以岗位津贴为主要分配形式的人事分配制度，拉开了分配档次，强化了竞争机制，吸引和留住了一批高水平人才，为建设世界一流大学创造了重要的条件 四是在后勤社会化方面，迈出了较大的步伐。高校后勤服务由学校大包大统的局面，也是由高教体制所决定的。长期以来，高教的经费投入、人员编制、领导精力，很大一部分要放在后勤工作上，严重影响我国高教事业的发展。随着高教体制改革的深入，后勤社会化改革更成为制约高教发展的“瓶颈”。但是，由于高教后勤改革不仅仅是一个内部管理体制改革的问题，而且牵涉到整个高教体制和办学模式的改革，关系到广大师生员工的切身利益，需要社会各方面的配合。因此，尽管80年代初就有着改变"学校办社会"的强烈要求，后勤服务承包等探索启动也较早，直到近几年，才迈出较大的步伐。特别是1999年在上海召开全国高校后勤社会化改革工作会议，推动了各地、各高校改革步伐进一步加快。其主要特点，是由地方政府出面组织社会有关方面配合实施，改变了由一所所高校单方面努力的状况。例如，上海市政府主持下，按照市场规律和教育规律，采取高校之间后勤联合、吸引社会力量参与的方式，使高校后勤机构和人员规范分离出学校，形成教育系统联合办后勤与协调组织社会力量办后勤相结合的新格局。目前，许多高校集中的城市，都成立了高校后勤股份公司、后勤产业集团，井积极推进后勤企业化管理。更多的高校，在学校内部管理体制改革中，也把后勤社会化改革作为一项重要内容，从机构、人员、分配制度等方面进行了较大的改革。后勤社会化改革的直接效果，是这两年高校大幅度扩大招生，学校后勤显示出较大的承受能力，一定程度上解决了后勤对高教规模发展的制约影响，为我国高教事业持续快速发展创造了有利条件。 改革高校招主和毕业生就业制度，实行学生缴费上学、政府和社会助学，在国家指导帮助下毕业主和用人单位双向选择的就业制度 招生和毕业生就业制度是高等教育体制改革的重要方面，不但涉及到高等教育的发展和人才培养，更涉及到千家万户的切身利益，可以说也是国家经济和政治改革的重要内容。 在改革开放以来，招生和毕业生就业制度一直在进行改革，经历了很长的探索过程。尽管社会影响很大，改革难度很大，也可以说风险很大，由于依靠中央和国务院的正确领导，广大群众的觉悟和支持，教育管理部门精心操作、谨慎从事，整个改革的进程应该说相当平稳顺利，成效也是很大的。 高校招生制度的改革包括相互联系的高考改革和，收费改革两个方面。在高考改革方面，"文革"后恢复了全国统一考试计划录取新生的制度，这对于保证教育的公平性原则，保证新生的入学质量，保证有计划地培养各科类人才是十分必要的。但是，单纯以书面试卷考核文化知识、加上命题内容和阅卷方式方面的问题，在生源选拔上也有一定的局限性，每年所耗费的人力、财力、物力也相当大。这样，一方面社会上对高考改革的呼声一直相当高；另一方面，由于关系到千百万莘莘学子的前途命运，稍有改革，瓜就十分强烈，造成高考改革阻力很大、难度很大，必须谨慎从事。经过多年的探索和试点，近两年迈出了创新性的较大的步伐。一是高考内容的改革，突出能力和素质的考查；二是考试科目的改革，提出并试行了3＋x模式；三是逐步试行计算机网上阅卷和实行网上录取，有利于公平公正且大大节省人力物力；四是探索一年两次高考的改革，给学生提供更多的选择机会。其改革的原则，是要有助于高校选拔高质量人才，有助于中学实施素质教育，有助于扩大高校办学自主权。目前改革还在进行中，离完善、到位还有不小差距，尚须继续推进。 在收费改革方面，长期以来，我国义务教育阶段交费上学而非义务教育阶段却由国家包下来的不合理状况，既不利于基础教育的普及，也不利于高等教育的发展，在国家经济体制逐步改革特别是社会主义市场经济体制逐步建立起来的时候，这种状况已非改不可了。同样，如何收费以及收费的多少，都涉及千家万户的切身利益和承受能力，改革的难度也是很大的。从80年代中期开始实行招收计划内公费生、计划外自费生、用人单位委培生以后，打开了部分学生交费上学的口子。但由于这种公费生、自费生并行?quot;双轨制"办法有悖于教育的公平性原则，产生许多新的矛盾，因此在90年代初开始进行了"并轨"的改革，到1997年全部实行所有学生都交费上学的制度。同时，根据教育成本合理分摊补偿的原则，综合考虑政府、学校、家庭（个人）的利益和承受能力，采取主管部门按不同学校所在地区确定收费上限，学校确定具体标准的办法，使收费相对合理可行。同时，加大力度建立奖学金、助学金、贷学金、勤工助学、特困补助等多种形式的资助体系，做到不让一个被录取的学生因经费困难而上不了学或中途辍学，这是非常不容易的。目前，收费改革已经基本实现，但还必须进一步改进和完善。 高校毕业生就业制度的改革，同样经历了较长的改革发展过程。总的改革方向是改变高校毕业生全部由国家包分配工作岗位的制度，逐步实现在国家宏观调控、政策指导下，各级政府和学校推荐、学生和用人单位双向选择的制度。从整体来说，一方面，我国劳动力的平均文化水平还不高，国民素质亟待提高，大学生不是多了而是少了；而另一方面，大学毕业生的初次就业率不高，招生规模大幅度扩大，几年以后的就业形势将更趋紧张。因此，进一步深化就业制度的改革仍然是一个重大任务。深化改革的重点，是坚持市场导向，破除一些体制性障碍，努力建立比较完善的毕业生就业指导和服务体系，探索提高毕业生就业率的有效机制，调动各方面包括毕业生本身的积极性，以引导正确的就业方向，使真正需要人才的地方能得到大学生，也使大学生能到发挥自己聪明才智的地方去，充分发挥大学毕业生在推动经济和社会发展中的积极作用，充分利用好这一宝贵的人力资源。 从以上高教体制改革几个主要方面的进展、成就、经验和进一步深化改革的任务可以看出，在二十世纪的最后十年，确实取得了历史性的重大成就，一个新的高等教育体制的雏形已经展现在世人面前，对我国高等教育、整个教育事业以至社会主义事业的持续胜利发展，将有着深远的意义。同时，还应当充分看到，虽然近十多年来在高教体制改革方面的任务很重，所投入的力量很大，但教学改革并没有放松，以教学内容和课程体系改革为主的教学改革也及时启动并取得了很大进展，即将获得可喜的丰硕成果。而体制改革和教学改革的进展和成果，又是与教育思想观念的改革分不开的。可以说，在这一时期，出现了体制改革、教学改革、教育思想观念改革互动互促、密切配合，形成合力的良好局面，使整个改革过程平稳顺利、健康有序、成效显著。这些改革，是在我国经济、政治、科技等方面进行重大改革的背景下开展的，没有历史的、外国的现成经验可以借鉴，必须根据我国国情，发动广大群众经过反复探索、局部试点、总结经验、逐步推广，最后形成具有中国特色的高等教育体制。从这一点说，我们的改革也是一种创新，是体制的创新，也有着理论上的创新。当然，创新的事物总是有待继续完善，而创新的经验也有待理论上的提升。这将是我们跨人新世纪的一项重大任务。 | ||||
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